民国后期①的江汉关与长江中下游航道维护*

杨 成 杨换宇

(厦门大学,福建 厦门 361005)

长江航道号称黄金水道,在我国各个历史时期都发挥着重要的交通运输作用,历来为各级政府所重视。民国时期,内忧外患,战乱不止,长江水路的交通运输受到极大的破坏。特别是抗日战争期间,为了抵御日军侵略,国民政府沿长江构筑了马当和江阴两道防线,在这一天然水道中布满水雷与沉船。抗日战争结束之后,国民政府回迁南京,内迁恩施的湖北各级政府也陆续回迁武汉。为了服务于抗战胜利后从重庆至上海的战略转移,国民政府将汉口港作为内陆中转港,而江汉海关(即今武汉关)则负责管理征税、缉私、船政、航道等。同时,作为长江中下游巡江事务处所在地,江汉关承担起刻不容缓的航道治理工作,其在长江航道的治理与维护过程中所起的作用日益凸显。

本文所运用的资料主要是1946年至1948年江汉关所存的《业务报告》,这些报告是江汉关参加财政部驻武汉各局月度会议提交的资料。从1946年1月持续至1948年10月,共三十次《业务报告》,其内容分为税收、接收、江务三个部分。本文主要使用“江务部分”的资料,通过分析长江中下游的几起沉船事件,试图探究长江中下游航道治理与维护背后所体现的权力纠葛,进而考察江汉关在此过程中所起的作用。

一、长江巡江事务司及其所管辖的航道

海关管理江海事务从晚清海关初设之时即开始。1858年,《天津条约》中就规定将海关所征收船钞的一部分,作为航道治理与维护的经费。1868年海关成立海务部,负责管理沿海、内河及港口助航设施及工作,从长江的吴淞口至中上游,沿海沿江的航标的制式得到统一,灯具初步改进。之后,海务处从单一的维护航道发展为港航合一的管理,并制定了相关的规章制度。

1900年之后,随着航运业的飞速发展,助航设施迅速增加,设标里程不断延长,测量和整治工作相继展开,管理系统也得到初步完善。最初,长江航道由江务巡工司负责,总部设在九江,管理上起汉口,下至南通姚港的江段,即主管长江中下游部分江段。为了优化配置,1915年,海关在重庆设立上游巡江事务处,管辖宜昌至重庆江段。1920年,长江中游巡江事务处在岳州成立,管理汉宜段江面以及洞庭湖、湘江、沅江的航道设施。至此,长江的上、中、下游皆由江务巡工司负责管理,其事务处分驻重庆、岳州、九江。1922年,九江、岳州机构迁往汉口,合并为长江中下游巡工司,主要管理宜昌至南通姚港江段,配备的人员有巡江事务长、江务帮办、办事员、绘图生等,主要任务是航道测量,水深探测,公布各地每日水位涨落,印发航道水深和航行指南,绘制航道图,发布航行布告,并根据河道变化随时迁移或设置灯标志,引导船舶顺利通航。由于长江中下游江务合二为一,权责统一,航道建设得到迅速发展。

二、民国后期长江中下游沉船事件分析报告

如前文所述,江汉关主管长江中下游航道始于1922年,时间发展到1945年抗战胜利,长江江面已经不大一样了。昔年海关报告记载,江面治理工程有条不紊,如中下游的天星洲、戴家洲都经过治理而畅达无阻。如1929年制定的《灯船以钢代木的十年计划》,提高了灯船的性能,节约了维修成本。中游江面从汉口至宜昌顺利开通夜航,岳州至长沙也能顺利完成全部航程。①海关《海务年报》,1936年,1937年。

然而,民国以来,战火不断,特别是经过抗日战争,长江的交通运输业受到极大冲击。据江汉关1946年第11次《业务报告》记载:“大豫轮因吃水超过最浅水量,致在该航漕内搁浅。”②武汉市档案馆藏23-4-16《财政部驻鄂机关业务报告及记录》,1946年12月。大豫轮为大达轮船公司所属钢结构客货轮,总吨位达到1445吨,功率达883千瓦,均位居该行第一,此时在戴家洲和沙洲水道搁浅。这两个水道分别居于汉口以下50里与70里处。由于水道比较狭窄,吃水稍深的船只都有搁浅的危险。事情发生之后,江汉关巡江事务处派出巡轮峡安号驻扎该处,为各过往船只指明航向。不久,“新航漕旋即设标,交通得以无阻,本关现在汉口赶造活动灯守木屋七十五座”。③同上。巡轮和航标的配合作业,很好地处理了这一事故隐患。

另外,1947年2月江汉关第十三次《业务报告》记载:“据报平文轮由汉下驶至安庆以下钱江口地方因让民船误触礁沉没。情事经查明该轮所触之沉船地点,早经本关巡江事务局第二期第一零九号布告各航轮注意,查上项沉船地点均距离漕口甚远无碍航行,亦经本关所属长江中下游巡江事务局通告有案。”④武汉市档案馆藏24-4-13《财政部驻鄂机关业务报告及记录》,1947年2月。平文轮是上海的平安轮船局所属的一艘货轮,此次触礁也是因为航道狭窄。其实正常的长江江面非常宽阔,不存在两船不能并航的情形。之所以此类触礁事件在长江时有发生,是由于抗战期间,船只从下游往中上游迁移躲避战火,很多船型大、吨位重的轮船不慎触礁、搁浅朽坏或者被炸毁,沉入江中。航运恢复后,各种物资经长江航道自四川回迁,这些沉没的船只成为航运中的障碍,淤塞碍航,以致有上文所述两船相让导致事故的糟糕情状。特别是在枯水期,航道更显狭窄。许多大船只能选择抛锚休息以待汛期。

这一事件发生后,江汉关的处置基本得当,既在沉船地点设置航标,又发布航道布告传播航政动态;既化解了航行障碍,又针对长期通航做了安排部署。应该指出的是,仅仅设置航标,发布航政动态,而不打捞沉船,疏浚航道,是治标不治本,并未从根本上解决问题。

我们再来看另外一起沉船事件,1947年3月江汉关第十四次《业务报告》记载:“据报中亚轮于3月8日在九江下张家洲水港上椿左近抛锚时失慎被焚。当肇事时本关巡艇海济适在附近泊定,获悉后立即开赴失火地点,但风狂浪大无法靠近施救,只得驶往九江通知各有关处所并电知该轮公司,次晨海济复赶往肇祸地点见轮上已无人在,遂将该轮方位确定,将详情通知各处及航政局九江办事处,该中亚轮死亡人数未据详报,惟海济曾目睹沙岸上陈尸累累,该轮沉没地点业经设置标志。”⑤武汉市档案馆藏24-4-14《财政部驻鄂机关业务报告及记录》,1947年3月。中亚轮是创办于1946年的上海同兴航业公司所属最大的客货轮,该轮失事之后,公司也因为受到牵累而倒闭。

中亚轮出事的时候,巡轮海济号正在张家洲附近,得知出事之后,曾立刻赶赴现场,然而,却因为“风狂浪大”而无法施救。其实,长江江面在中下游一带并无特别危险的地段,并且当时中亚轮所在的地点是港口的抛锚处,即使天气状况不好,也不至于因风大浪急而无法靠近。海济号是美国海军的扫雷艇,排水量272吨,吃水2.4米,船上设备先进,性能在当时江汉关所属巡轮游艇中居首。从舰艇的能力方面来看,是有能力施救的,但海济号巡轮并未立刻进行救助,却迟至次日清晨才再次赶来,以致“沙岸上陈尸累累”。这一事件的发生果如其报告所描述,则江汉关所属的长江中下游巡江事务长应该难辞其咎。之后只是象征性地发布报告设立标志,更是违反了巡江事务处撤除航道沉没船只,疏浚港口航道,管理航船停泊的规定。从这一事件上看,江汉关对长江中下游航道的工作有失误之处。

三、航道治理维护中体现的权力纠葛

从以上三件案例来看,江汉关对待沉船,只是在其职责范围内照章办事,并无全力帮助,其中虽然有自身实力的原因,但更值得关注的原因是当时海关与国民政府相关部门之间的权力争斗。众所周知,旧中国的海关自晚清即陷落至外国人手中,中国的各项管理权力都不同程度被海关掠夺。本文所讨论的航政、港建即是其中之一。1868年4月海关总税务司发出成立海关海务部的通知说明,该部的职责有撤除航道沉没船只,修浚港口航道,管理航船停泊,沿用专门人才和分配任务等。①海关总署造册处:《总税务司通扎》第一卷,1868年第10号。民国建立后,中国陆续从海关收复一些利益攸关的权力,如关税的制定、卫生的检疫、邮政的办理等等。抗战胜利之后,海关被划归国民政府财政部关务署管理,但是海关总税务司负责人仍然是美国人李度,海关系统还是留用了英美等西方国家在华权益的“管家”,与国民政府存在利益上的争夺。虽然在传统的航道建设上,政府由于技术和经验所限,不得不仍然倚重海关,但在海务和港务方面已经出现逐渐限制海关业务的政策,如交通部作为航运管理部门,制定了一些章程制度。在内河治理方面,水利和航政部门都分担了具体河道的治理工作,如扬子江水利委员会、黄河水利委员会、华北水利委员会等,都负责相关区域的水道治理,海关不能插手。战后成立的长江航政局更是分担了打捞沉船,航道疏浚等以往海关的重要业务,使得这一时期的长江中下游巡江事务处只能局限于航标灯屋的设置,航行消息和航道布告的发布。

打捞沉船工作是一项获利颇丰的工作,这一项工作被交通部、财政部、经济部、外交部和海军部五个部门同时盯上。1947年1月7日行政院颁布《打捞沉船办法》,并于同年2月规定由以上五个部门组成江海沉船打捞委员会。通常具体工作,只需一个部门主管负责即可,这么多部门同时负责,主次不分,协调组织不力,航政自然不兴。打捞是一项复杂的工作,有的江段打捞所需费用靠沉船所获价值的一半即足够盈利,但是有的江段,又会得不偿失。所以凡是在有利可图的地方,民国政府各个部门,各个派系争斗激烈。在打捞等海关以往涉及事项上,往往都是国民政府拿走可以获利的部分。

旧中国海关属于外国在华势力的一种,抗战胜利之后中国民族主义空前高涨,国民爱国主义热情增强,海关的各项职能均有节制。旧中国海关的征税向为第一要务,然而以汉口为例,财政部所属的各个职能部门中,海关每月所征收的税款,远小于直接税局和货物税局。国民政府已经在很大程度上削减了海关的权力。从本文所关注的航道建设角度看,海务部初掌航道时,所谓的撤除航道沉没船只,修浚港口航道,管理航船停泊等职权,到民国后期已经不复存在。我们回到前文所述的中亚轮沉没事件,就会发现江汉关所管辖的长江中下游航道,只是在江面的航标灯屋等助航设施的设置维护上。而江面以下的沉船打捞、水雷清扫、清淤除塞,则分别由交通部、海军部等政府部门负责。前者往往消耗极大人力物力,由海关系统自负盈亏,后者则通常有利可图,由政府财政拨款。

战后政府回迁,航道复原,中下游沉船却一直未能进行认真的打捞清理,加之水道年久失修,以致泥沙淤积,航道浅窄,枯水期对于航运交通影响严重。从江汉关三十次业务报告中出现的频率看,尤以张家洲、戴家洲、东流西、马当、新洲、沙洲及罗湖洲等处水道为甚。1946年初,中下游就有“江顺”、“江华”、“民权”、“民彝”等近20艘船只搁浅。1947年底,“枯水期吃水稍深之轮船仅能驶至安庆以下为止”。②长江区航政局呈交通部文,1948年4月。长江航道亟待加以疏浚,以利交通。对于中下游航道疏浚工作,有关方面持不同见解。海务巡工司认为长江河底泥沙在枯水期内易于疏泻,航道深度之减只是由于水量减少及泥沙暂沉于河湾之处所致,故枯水季浅险水道向来实行航道管制。如在枯水季内实行疏浚工程,一方面必将妨碍航行,另一方面不仅不能改善水道,而且有可能使其更加恶劣,不如添置一些合用的测量船只及水上标志,以助航行。①财政部代电,1948年6月4日。水利部认为:“疏浚工作原为整治水道维护航运之辅助工程。河流浅阻必有其因,病根未去,仅赖浚渫,自难免此消彼长。整个治导工程需费颇巨,又非目前经济财力所能胜任。”②水利部代电,1948年8月4日。很明显,在当时还没有疏浚设施的情形下,海关部门主张充分利用自然水深,不同意疏浚。这一主张是贴合实际的,而水利部门虽然碍于现实承认疏而不治,但迫于内外压力,对于治导也没有忘却。负责整治的长江水利工程总局于1948年4月编造了《整理长江下游航道工程计划》,呈行政院核查,请拨专款。计划“除采用局部导流堰工,以期逐渐于必要地段分段稳定河床,集中水流,增加水深外,一面举办测量,设立标志,如有挖泥机船设备则应辅以小量之浚渫”。③同上。这一决定从侧面反应了以往由海关所管航道疏浚的职能,已经为水利部所侵夺,海关部门在具体的决策上只能提供参考意见,而实际的政令还是要以水利部为准。而水利部有政策出台却没有实力执行,且延宕数年,也反应出效率的低下。与此同时,国民政府已处于风雨飘摇之中,内外交困,财政支绌,根本无力兴办治理工程,治理计划遂又搁浅。从此事可以看出,民国后期,特别是1948年以后,国民党政府的派系斗争已经十分严重,制约了正常工作的顺利展开。航道治理政出多门,却始终令而不行。虽然海关不再管理航道疏浚,但是政府也无力兴此大业。

从以上所列沉船打捞和航道疏浚两项工作看,海关所提出的意见都不被重视,设置航标灯船等消耗财力物力的工作始终由海关承担,而能够得利的工作又往往被政府部门拿走,导致海关维护力量不断衰减。从治理淤塞航道疏浚的角度看,政府又无力做出大手笔,彻底清除航行障碍,反而任由各个部门相互推诿,最后只能眼看航道废弛,工作不了了之。总之,海关和国民政府的博弈与纠葛,导致了以上事情的发生。民国后期的长江中下游航道只能停留在维而不治,修而不通的状态。

四、江汉关长江中下游巡江事务处的最后命运

抗战结束之后的一年内,中下游标志基本恢复设立,且先后开放夜航,航运基本正常化。长江汉沪间除马当要塞外已实现全线通航。④然而1947年之后,国民政府的统治日益腐败,物价飞涨,海关运转经费紧张,江汉关的江务工作陷入收缩与停滞状态。中下游航标更新和器材的采购都无法做到。重新建造舰艇更加不可能。由于设备老化和力量严重不足,逐步趋于正常的航道维护又陷入困境。⑤同上。

江汉关长江中下游巡江事务处作为旧中国海关的江务管理机构,其存在的时间不到20年,但它引进西方先进的航道维护治理设备,统一航标灯船的样式,曾让长江水道顺利畅达,有条不紊。抗战结束后,又有力支持了航运恢复和水路运输物资转移,对于长江中下游航道建设维护做作出相应的贡献。但在民国后期政权更迭的年代,社会动乱,政治腐败,正常的航道维护只能是奢谈。1949年5月16日,武汉解放后,该事务处下设的灯船3艘、灯站23处、灯屋16所、小泓划13只、灯守56名统一由人民军队接收。中下游巡江事务处改名为江汉关江务科。下属的六艘巡江轮:峡光、峡安、引洪、湘益、海绥、海济,除峡安和海绥以外,其余四轮被国民党军队炸沉在汉口江边码头。这些测量船的命运也昭示着江汉关甚至中国旧海关的命运。之后经过几次调整,长江航道的管理部门成为今天的长江航道局。至此,旧中国海关管理江务的职能就此结束。

[1]武汉海关志编写组.武汉海关志[M].中华人民共和国武汉海关,1995.

[2]王轼刚,主编.长江航道史[M].人民交通出版社,1993.

[3]郑少斌,主编.武汉港史[M].人民交通出版社,1994.