我国公益信托业现实困境及完善策略的法律思考＊

韩 霄

(湖南大学法学院,湖南长沙 410082)

我国公益信托业现实困境及完善策略的法律思考＊

韩 霄

(湖南大学法学院,湖南长沙 410082)

2008年,中国银监会下发了《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》,其主旨是以求利用信托的手段,为灾区重建提供一种可能的路径。然而,由于制度和现实中各种制约因素的存在,使得公益信托仅仅停留在少数项目的实践上,至今没有大的作为。因此,笔者认为有必要对公益信托制度进行一番审视,寻找其在中国慈善事业中的合理定位,从而询求出公益信托能够在最大程度上发挥其真正的制度价值,为我国的慈善事业作出自身应有的贡献。

公益信托;制度价值;现实困境;完善策略

一、公益信托制度的概念及特征简析

公益信托是通用信托业务的一种形式,既具有信托制度的一般特点,又具有一定的特殊性。简单说,公益信托就是以公共利益为目的,使整个社会或者社会公众在一定范围内部分受益。

相对于一般意义上的信托,公益信托的特征在于:

首先,事业目的的公共性。信托目的是委托人确定的,据此受托人管理运用信托财产所要达到的基本目的。如果一项信托的目的不明确,则受托人无法实施信托行为,该项信托便归于无效。公益信托相对于私益信托最大的不同就在于其事业目的的公共性。

其次,受益人的不特定性。由于公益信托的事业目的在于为社会弱势公众的福利给于一定帮助,因而决定了其本身受益人的公共性和不特定性。但是这种不特定性不是绝对的,而是通过委托人在信托文件中注明受益人的范围、条件和选择方法来具体确定的。

二、公益信托制度的现实困境

公益信托制度从《信托法》作出相关规定开始已经过去了10个年头了,在这段时间里,公益信托并没有像人们想象的那样充分发挥其价值。究其原因,笔者认为可以概括为一下几个方面:

(一)公益信托制度引入较晚,发展比较缓慢,需要一定的时间让大家认可并接受

我国正式引入信托制度是在20世纪80年代初期,期间经历了数次大规模的治理整顿。2001年出台并生效的《信托法》最终才为信托业走向规范化奠定了基础。但是由于信托制度终究属于“舶来品”,因此,要想其能够在我国社会主义市场经济土壤中发挥像其在欧美国家那样的作用仍然需要一定的时间和耐心。公益信托作为特殊信托类型中的一种,自然受到大环境的影响,无法充分发挥其价值。

(二)在制度供给上,公益信托还存在一系列没有解决的问题

可以从以下几个方面加以概括。

1、公益信托财产登记制度缺失。信托财产具有自身的独立性价值,某项财产成为信托财产的过程便可能牵涉到很多利益相关人的权益保护问题。同时,在信托关系成立并生效后,紧接着也会对善意第三人产生一定的影响。因此,有必要建立健全公益信托财产的登记制度。保障财产权利人和善意第三人的合法权益。

2、公益信托审批设立制度限制了其公益目的的充分实现。在大陆法系国家,普遍对公益信托采取许可设立的态度。例如在日本和韩国以及我国台湾地区。支持审批设立的观点认为:首先,公益信托事关公共利益,但受益人无法对其进行有效的监督;其次,在税收征管和优惠政策的具体落实上,首先需要对公益信托主体有一个清晰界定,否则,随意性的设立公益信托,有可能妨碍税收征管,损害国家利益;最后,由于公益信托业发展的不完全,有必要对其实行严格管理,防控可能发生的制度危机。

但是笔者认为,严格审批制度对于公益信托而言弊大于利。首先,我们国家没有公益信托明确的登记管理机关。因此,实践中造成的局面就是,各个机构分别负责其管理职能下公益信托的审批设立,分散化倾向严重;其次,公益信托的事业目的往往是复合化的,这中间产生的登记难问题便会大量出现。各个不同的公益事业管理机构对这种事业目的复合化的公益信托登记工作往往会相互推诿,妨碍信托目的的快速实现;最后,严格审批制度的存在,大大限制了公益信托法律适用的范围。在许可设立过程中,容易产生相当多的法律问题,如果因为没有得到许可,而否定公益信托实质上的存在,则会严重干扰公益信托制度发挥其作用,还会产生不必要的法律纠纷。

3、公益信托监察人制度的构建不甚完备。公益信托监察人是公益信托外部监督的重要内容,其目的在于代表公益信托不特定的受益人监督公益信托项目运行,保证公益目的有效实现。然而,我国现行公益信托相关的法律法规,针对信托监察人的规定则寥寥无己。所以有必要尽快在诸如公益信托监察人资格、选任程序、监督权利、议事规则、薪酬和责任等问题上作出明确的认定,这样才能够将该制度落于实处。

4、公益信托税收优惠政策缺失。公益信托的目的在于改善社会弱势群体的生存质量,维护社会的公平正义与稳定,客观上它直接给予了肩负着公共服务职能的政府以很大的帮助。因此,公益信托理所应当需要得到政策上的某些支持,其中重要的一个方面便是税收优惠。然而,关于税收政策方面的优惠措施,至今仍然处于空白。所以有人戏言在中国是自掏腰包做慈善。

(三)公益信托面临着大量具有社会公益职能的半官方机构和民间团体的业务竞争

我国的慈善事业发展经历了由政府主导到民间逐步参与的一个过程。自建国以来设立了很多带有浓重官方色彩的慈善机构,它们肩负着向社会和政府募集资金,帮助特定弱势群体的任务。经过一段时间的发展,这一类型的机构无论是在公众认可度、人际资源还是媒体宣传等方面都掌握着绝对的优势,初出茅庐的公益信托根本无法与之抗衡,更别说取而代之。

综上可知,公益信托在我国当前的制度和市场环境下仍然面临着多种多样的问题,那么,公益信托制度想要突出重围,究竟需要在哪些方面作出完善呢?

三、公益信托制度的完善策略

(一)构建科学合理的公益信托法律规范体系

完备规则的存在,是一项制度得以发挥其正常功能价值的前提。公益信托具有灵活、高效、市场程度高、安全可靠等优势,但是这些都需要建立在制定良好的规则体系的基础之上。对此,可以从以下几个方面着手。

1、建立公益信托财产登记制度,保障公益信托参与者和第三人的财产和交易安全。对于参与信托的不动产、特殊动产、记名有价证券等需要加以公示的信托财产,都需要制定完备的登记备案制度。

2、改变公益信托严格的审核生效立法例,采用登记对抗主义,以此促进公益信托事业的发展。在日韩等国,登记不是公益信托生效的基本要件,不依规定登记的公益信托仍然可以成立。考虑到我国历来针对公益事业团体的强监管政策,暂时还无法要求其对公益信托实行如瑞士等国的自由设立主义的态度。但是,放弃绝对的登记生效政策值得我们借鉴和尝试。

3、建立统一的公益信托监督管理机关。在英国,慈善业监督管理委员会享有针对各类慈善团体包括公益信托的监督管理职能,其中也包括登记职能,这一策略值得我们借鉴。在我国民政系统便可以承担这种职能,为了防止按业务种类分别申请核准登记以及监管的种种弊端,建立统一的公益信托监督管理机关势在必行。

4、规范公益信托税收征管制度,保障公益事业参与人的积极性。在政策面方面,需要明确信托所得的纳税主体和优惠政策,同时要解决实践中出现的重复征税等一系列问题,以求改善我国公益信托税负过高的现状,促进公益事业发展。

5、当本着保护信托业发展的立场,在一定时间内解决一些对信托行业发展不利的立法政策。例如针对集合资金信托的参与人数、资金规模的规定;对于信托公司推介信托业务不得公开宣传的规定;对于合格投资者资格的限定;对于信托机构分布营业网点的审查批准制度等等。这些限制性规定阉割了信托业全面发展的基本路径,直接危害到了公益信托充分融入市场的能力。

(二)加强自身业务建设,突出专业优势

公益信托本身依托信托机构而存在,在信托财产管理和投资能力上有着普通慈善机构所不可比拟的优势。因此,对于广大的信托公司而言,要想其公益信托计划在公益市场获得认可,首先必须要体现其自身的特殊性。

传统上从事公益事业的各类团体按照其职能可以归类为筹款和拨款、业务执行两个类型。但是随着市场经济理念在慈善领域的不断推广实践,各个慈善团体对于资产的保值增值也有了很大的需要,这一点在国外有着充分的例子可以证明。例如全球最大的私募基金会——盖茨基金会内部负责主要管理工作的三个理事全部都不是慈善专家,他们必须要懂得如何赚钱。公益信托做为贡献社会公益事业的一种形式,其在资产管理方面的优势便在此刻可以得到充分的发挥。因此,信托公司必须加强自身的专业能力建设,方能够体现特色,形成优势。

(三)加强与各类慈善团体之间的业务合作,实现优势互补

公益信托与其他公益组织进行业务合作主要基于以下两个原因。

1、上文提到由于我们国家的慈善捐助体系已经基本形成,公益信托自身优势还无法得到充分的体现,在争夺市场的过程中公众对于公益信托的认知能力又存在一定的限制,这一切导致了公益信托在短期内还不能够获取市场广泛认可。因此,现实生存环境迫使公益信托需要走合作发展的道路。

2、我国大多数慈善机构主要的业务内容在于从社会吸纳慈善款物。例如2009年,我国总体的捐赠量是332.78亿元。其中,民政和慈善会系统接受捐赠是112.37亿元,基金会接受74.71亿元,红十字会系统式23亿元。从中可以看出,民政和慈善会系统以及红十字会接受的捐款价值总额占了2009年全年总捐助额的很大一部分。而这些机构基本上是不具备投资功能的,不具有投资功能,便意味着财产不具备保值增值的可能性,只能够将接受的捐款捐物迅速的加以利用去从事公益活动。而慈善理念的不断改变,意味着更多的慈善机构不仅仅想从事款物的中转工作,更想要实现所接受款物的保值增值,实现慈善事业的可持续发展。另外,具备一定投资能力的基金会也由于专业性不足,常常需要聘请理财专家和机构帮助其实现投资目的。因此,公益信托便可以利用这个空间,充分有效的向各类慈善机构推介自身专业的投资理财能力,通过掌握其他类型慈善团体手中的大量善款,实现增长自身业务量及为公益事业做贡献的双重目的。

四、结 语

公益信托在我国快速展开,为我国各类慈善机构改善自身经营状况,专注领域内的慈善工作无疑会提供很多的帮助。在自然灾害频发的当下时期,激发全社会的慈善意识,保护困难群体的基本生存权利与尊严是我们义不容辞的责任。公益信托充分实现了市场经济与慈善制度的有机结合,能够在财产保值增值的基础上为慈善事业贡献自身的力量。随着制度和公益信托业发展状况的不断改进,公益信托在不久的将来,一定会为我国的慈善事业发挥出不可替代的作用。

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2010-06-23

韩霄(1986-),男,安徽蚌埠人,硕士研究生。