对当前我国农民工教育培训问题的深度思考

□唐 踔

目前我国农民工的受教育程度普遍很低，其文化知识和技能水平远远跟不上现代化建设的需求。农村外出务工人员中,文盲占1.2%；小学文化程度占18.7%；初中文化程度占70.1%；高中文化程度占8.7%。技能培训方面，农民工只有5%在农村接受过培训，进城后接受培训的也只有28.6%，未接受过培训的有71.4%。[1]在农民工已成为城市建设生力军的今天，他们的素质问题已经直接关系到我国城市化、现代化以及社会主义和谐社会建设的成败。而农民工素质的提升离不开对其教育培训，因此，我们必须高度关注和重视农民工教育培训问题。基于这样的思考，笔者拟就农民工教育培训重要意义、农民工教育培训面临的困境以及如何加强农民工教育培训等三个问题展开分析和探讨，希望对农民工教育培训问题的研究和农民工素质的提升有所裨益。

一、农民工教育培训的重要意义

（一）教育培训是维护和实现农民工权益的重要内容之一

近年来，国家对农民工权益保护问题十分重视，2006年1月出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确指出,“维护农民工权益是需要解决的突出问题”,而农民工教育与培训问题则首当其冲。我国《宪法》第46条规定,“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。这就是说，人人应平等享有教育。然而在当前教育功能彰显的背景下，农民工教育与培训却存在着很大困难，广大农民工仍然徘徊在各类教育的大门之外，受教育权益遭到不同程度的损害，这是不合常理的。所以，社会应把发展农民工教育与培训看作维护农民工受教育权益的重要内容。

（二）教育培训有利于提高农民工素质、促进就业、增加收入

截至2008年12月31日，全国农民工总量为2.2542亿人。并且随着农村土地的减少、农业生产率的提高，农民工的数量还会增加。然而他们受教育程度却大大低于社会平均受教育水平，有关数据显示，2001年我国新转移的农村劳动力中，受过专业技能培训的只占转移劳动力的18.6%。因此，过低的素质使农民工很难在就业中有优势，尤其在目前劳动力富裕、经济不景气的情况下，大部分民工只能低价出卖自己的劳动。目前我国农民的收入结构中，有50%的收入来自非农产业，最主要是靠外出打工。而从农民收入增量来看，非农产业收入的增量更是占到每年农民收入增量的70%以上。[2]同时，参加过职业技能培训的与未参加过职业技能培训的相比，其进城后与在农村时相比年收入增加幅度在3000元以上者所占比例较大，从19.2%上升到44.5%；年收入增加幅度在2000元以下者所占比例较小，从42.4%下降到14.8%。农民工参加职业技能培训的水平与其进城后与在农村时相比年收入增加幅度成正相关。[3]因此，对农民工进行教育培训，提升他们的个人素质，尤其是职业技能，他们就能赢得更多的就业机会，从而增加收入。

（三）能够提高企业劳动生产率、增加利润，促进产业结构升级

根据劳动和社会保障部2004年对26个城市2000多家企业的调查，农民工已占企业员工总数的59.8%。[4]因此，农民工已成为我国产业工人的重要组成部分。但是，近年来，农村劳动力受教育程度虽有普遍提高，但大部分是初中及初中以下文化程度，而且绝大多数没有接受过专业技术培训，与当前劳动力市场正在由单纯的体力型向专业型、技术技能型转变的要求严重不相适应，给用人企业带来越来越大的压力。相反，接受过专业培训或受过良好教育的劳动力和专门人才进入企业后，就会促进劳动生产率的提高，使企业的利润大幅度增加。据美国人口普查局最新调查显示：在生产第一线，提高工人平均教育水平10%，能提高生产率5%-8%。根据欧洲一些国家统计，工人的技术水平每提高一级，劳动生产率就提高10%-20%。[5]因此，我国企业的生存和发展，除了需要引进高级技术人才和管理人才之外，提高基层作业人员的素质也是一个重要因素。而目前农民工素质普遍不高，显然不能适应现代化企业发展的要求。因此，对其进行教育培训可以使其适应现代化企业的需要，提高企业劳动生产率、增加利润，促进产业结构升级。

（四）可以优化社会结构，实现社会平等，促进社会的全面进步

在就业结构中，2002年第一、二、三产业就业人数在社会总劳动人数中所占百分比分别为50.0%、21.4%、28.6%。第一、二、三产业就业的结构偏差系数分别为-0.696、1.25、0.21；在城乡结构中，2002年我国农村人口占总人口的百分比为61.9%，城镇人口占总人口的百分比仅为39.1%。[6]因此，我国的就业结构严重滞后于产业结构的变动，产业结构、就业结构和城乡结构存在着明显的不协调。大多数农民工很难在城市实现稳定就业，在经济层面明显处于低下位置；在社会层面，他们与城市人交往的困难减少了他们与市民互动的广度与深度，减弱了城市生活方式和思想观念对他们的影响；在文化层面，他们难以内化城市文明，难以重构城市文明体系所要求的社会规范和价值标准。绝大多数农民工只是完成了空间的改变、社会角色的转变，没有实现生活方式和价值观念的转变，尚未真正融入城市社会。因此，加强对农民工的教育培训，可以使我国产业结构、就业结构、城乡结构得到改善，优化我国的社会结构。同时，有助于其接触并内化城市文明，推动国家现代化的进程，实现社会的真正平等、和谐，促进社会的全面进步。

二、对当前我国农民工教育培训困境的分析

（一）政府对教育培训管理还不够到位

1.缺乏科学的整体规划。一是从现状来看，政府重视对农民工输出地培训，忽视了农民工输入地培训。重视职前培训，忽视职中培训。重视培训政策的扶持，却忽视了有限的农民工培训指标分配，对农民工总的培训项目缺乏整体规划。二是一些地方政府部门不重视农民工的培训问题，他们将培训工程看作是上级摊派的任务，敷衍了事，缺乏工作的主动性和积极性，没有主动地进行广泛调查和科学的整体规划。例如，没有培训规划，培训内容缺乏针对性，缺乏对培训机构的监督，对培训效果的考核机制不完善，这导致了很多农民工认为这样的培训对他们来说没有多大用处，不但不能帮助他们提高劳动技能和综合素质，反而浪费了他们挣钱的时间，所以很多农民工不愿意参加这种培训。2.缺乏规范的管理体制。目前，我国农民工教育培训的管理工作分别由财政、劳动保障、教育、农业、科技、扶贫、共青团等部门组织实施。每个部门都有自己的培训项目、培训渠道和培训方式，也规定了各自的培训资金标准和使用方式，由此带来各自为政、多头管理、资金分散、部门利益倾向严重等一系列问题，这在一定程度上造成了培训市场的管理混乱，同时也大大增加了政府组织运行的成本。3.缺乏科学的运行机制。在对农民工培训项目的运行机制上，不少地方政府仍然采用垄断和专制手段，要么对培训项目直接干预，要么是上级部门分任务、下指标，下级部门抓落实、搞摊派，很少引入市场竞争机制。与此同时，对教育培训机构也缺乏相应的激励和监管制度，导致教育培训机构的短期化利益倾向严重，他们只是为了完成培训任务而培训，只注重培训的数量和规模，而不顾培训的质量、特色和效果。由于运行机制的问题，尽管各级政府在推进农民工培训方面付出了巨大努力，但收效却不理想。

（二）教育培训的经费还不够充足

自1999年以来，中央政府高度重视农民工教育培训问题，对该项目也大力支持，并投入了大量的资金，如2005年，中央财政共投入专项补助资金6.5亿元，带动各省省级财政投入10亿元以上。但从总体上看，政府所提供的资金对农民工培训的支持仍显不足，缺乏稳定的经费供给制度，主要表现在三个方面：1.财政支持水平明显偏低，难以满足实际需求。例如，2004年中央财政用于“三农”投入为2626亿元，其中直接安排给农民培训的预算为2.5亿元，不足1%。2004年至2006年，中央政府投入农民工培训工程12.5亿元；近两年，全国省区市级政府部门也为农民工培训投入约12亿元。在此条件下，平均每位农民工培训的政府投入大约100多元，对农民工培训的投资力度亟需加大。面对大规模的劳动力群体，我国目前拨付的财政资金仅仅是杯水车薪，从目前来看，农民工培训资金主要来自自筹和用人单位。有调查发现，农民工培训资金来源主要以自筹经费和用人单位出资为主，分别占调查人数的51%和42%，政府出资的占5%，三方共担的占3%。2.资金使用分散，政府有多个部门以不同方式介入农村劳动力转移就业培训项目，直接放大了对财政资金的需求。3.财政支持不规范，缺乏足够的激励机制吸引财政以外的其他资金的投入，这远远不能满足培训支出的需要。

（三）对教育培训的重要性认识还不充分

1.政府层面。政府认识不到位是影响农民工培训工程进展和培训效率的最大因素。农民工培训具有准公共产品的性质，属基础建设范畴，国家须明确政府在农民工培训中的主导地位与主要责任。近年来国家有关农民工培训的政策方针由于缺乏制度保障，措施不力。一方面地方政府未切实贯彻中央有关精神，农民工培训落实不力。从国家主管农民工培训的部门看，教育部、劳动与社会保障部等多部门共同参与，缺乏集中统一领导；从国家教育方针来看，农民工培训未包含于教育发展战略之中；从投入来看，政府投入非常有限，全国众多具有培训需求的农民工难分其羹。因此，政府对农民工培训缺乏认识高度，责任旁落，不利于我国农民工培训工程的实施。[7]2.企业层面。企业未认识到员工培训作为一种人力资本投资所具有的长效性，缺乏参与农民工培训的积极性和主动性。对企业来说，他们所追求的目标是利润最大化，如果为农民工的培训费用买单，就意味着增加了企业的运营成本，降低了企业的利润；况且，在制度和运行环境具有高度不稳定的大背景下，企业和农民工之间往往缺乏长期稳定的合约关系，在农民工频繁流动和跳槽的情况下，企业对农民工培训的投资容易发生收益外溢的现象，这使得企业对农民工的培训往往缺乏足够的动力，形成了企业对农民工重用轻养的现象。据《我国公共就业培训问题研究》中的调查，在北京只有2%的农民工反映其所在的企业经常对他们开展培训，而71.7%的农民工从未接受过企业的任何培训。由此可知，企业缺乏参与农民工教育培训的积极性，是由制度和运行环境不稳定、企业和农民工之间没有长期稳定的合约关系造成的。3.农民工层面。农民工自我认识不到位，自我投入严重不足。农民工受教育年限短，文化水平不高，难以对当前的经济社会发展和就业形势做出科学分析，对自身的职业与发展缺乏合理的规划；同时，传统的自然经济思想和小农意识使得农民工缺乏市场意识、竞争意识以及人力资本意识，因而缺少自我投资意识。这使得农民工更关注眼下的工作与收益，而不会投入经费和时间去接受培训。

（四）培训机构和培训内容的缺陷

1.培训机构自身缺乏竞争性。目前，我国现有的农民工培训机构多数是以行政指令的方式指定的，缺乏竞争机制，这些培训机构的资质程度好坏不一，而且在培训过程中，政府对培训机构的培训过程、培训质量、培训效果缺乏有效的监督和考核机制，培训机构只要完成培训任务就行，根本就不必讲究培训效果，在这种情况下，很难保证培训的有效性。2.培训师资队伍不过硬。很多培训机构由于中标或在政府的授权下直接获取了政府各部门的培训项目，培训任务繁重，为了追求利润最大化，舍不得花钱聘请专业培训教师，造成师资力量严重不足，即使临时聘请专业教师，也很难聘请到高素质的专业教师，既通业务理论又懂实践操作的教师各大培训机构尤其缺乏。此外，很多培训机构的教学队伍在不同程度上引用了志愿者模式，在这种模式下，教师队伍极不稳定。在这种没有稳定和高质量培训教师队伍作保障的情况下，培训机构很难保证其培训质量的有效性和高效性。3.培训内容和模式有效性不足。据调查，大多数培训机构是为完成培训任务而培训，没有和用人企业或劳动力市场紧密联系，导致培训机构的职业技能培训与劳动力市场信息不对称，没能针对农民工技能现状采取相应的培训措施，培训内容与实际需求严重脱节，且在培训过程中，只重视劳动技能培训，不重视引导性培训，城市生活常识教育和法制普及严重滞后，这些因素都严重影响了培训的有效性。

（五）新型农民工教育和培训的挑战

我国劳动力供求进入新阶段, 新型农民工教育与培训面临挑战。从2004年开始，我国部分沿海地区出现了“民工短缺”现象，并逐步向东部其他地区和中部地区蔓延，农村劳动力阶段性供不应求的问题逐步显现，技术工人特别是高技能人才较为缺乏。广东、江苏、浙江和山东等省都面临着缺乏合格工人的局面。“民工短缺”，表面看似劳动力供给结构失衡，其深层次的原因却是农民工的文化素养和技能水平跟不上产业的发展需要。经济发展、产业结构的升级调整，对新时代的农民工提出了更高要求，高技能人才紧缺已成为制约经济持续快速发展的瓶颈，农民工教育与培训工作面临巨大挑战。要防止产业结构升级条件下普通劳动力过剩和技工短缺并存对社会发展可能造成的损害，惟有加强新型农民工教育与培训工作，提升数以千万计的农民工素质，造就符合时代要求的知识技能型产业工人队伍，实现农民工向技术工人的转变。

三、解决农民工教育培训困境的对策建议

（一）构建政府主导、多方协作的农民工教育培训体系

1.明确政府的主导地位，加强政府对农民工教育与培训的指导。政府应该转变理念，明确政策定位，把农民工教育与培训放在重要位置。完善法制建设，从根本上保障农民工教育与培训的权利。应将国家有关农民工教育培训的方针政策,通过法规形式具体化。加大财政支持力度，履行政府扶持弱势群体的责任。政府作为农民工教育与培训的终极受益方，要逐年加大财政投入，明确投入重点。2.明确社会的依托地位，引导全社会参与农民工教育与培训。实施农民工教育与培训，需要全社会的充分理解和广泛支持。加大宣传力度，消除歧视与偏见，营造全社会重视农民工教育与培训的良好氛围，给农民工提供心理支持。整合全社会的教育资源，包括职业教育院校、职业培训机构、综合性教育机构以及社区教育等有利资源，在场地、设备、师资、学习资料等方面实现资源共享。对口职业教育院校、各级图书馆、社区等单位应尽可能地为农民工教育与培训提供帮助。提供多方位服务，为热心农民工教育与培训的个人，如教师、相关技术人员等提供便利通道，也要为有教育需求的农民工求学指路护航。3.明确企业的主体地位，落实企业对农民工教育与培训的责任。创办农民工学校，提供培训机构保证。企业开办农民工学校，往往可以做到投入低而收效快。事实证明，发挥企业的主体作用来创办农民工学校是切实可行的。

（二）充分发挥现有教育培训资源，改造和完善教育培训机构

各地方政府可集中力量办一所示范性的中等职业技术学校，使其成为农村人力资源开发和转移的重要教育基地。还可以鼓励和支持现有的职业技术学校和技工学校扩大农村招生规模，发展和改革农村教育，使农村职业学校、成人教育学校成为农村劳动力转移培训的重要阵地。政府加大对培训经费的投入和相关政策的支持，增加政府公共支出的实际比例，以提高农民工的职业技能水平。加强基地建设，完善教学培训条件，建设一批能起示范和带动作用的农村劳动力转移培训基地。引导和鼓励各类教育培训机构在自愿的基础上进行联合，增加培训项目，扩大培训规模，提高培训的质量和效益；引导和鼓励教育培训机构与劳务输出机构在自愿的基础上建立合作伙伴关系，通过签订培训订单或输出协议，约定双方责任和权益，实现培训与输出的良性互动。对培训机构与劳务输出机构的合作，地方政府和有关职能部门要制订鼓励措施，加强业务指导；发展和改革农村教育，使农村职业学校、成人学校成为农村劳动力转移培训的重要阵地。充实农村普通中学职业培训和就业训练的相关课程，安排具备条件的农村初、高中，要结合当地实际情况，将新增劳动力培训作为学校的重要工作内容。各类职业学校要扩大面向农村的招生和培训规模，积极开展农民工的职业技能培训。加强农村成人学校建设，充分利用农村成人学校开展农民工培训。城市职业学校和成人学校要结合市场需求，及时调整专业结构，积极开展进城农民工的教育培训工作。[8]

（三）注重质量，增强农民工教育与培训内容的针对性和实效性

农民工的教育培训工作不是权宜之计，必须有计划、有步骤、有目标地进行，必须注重质量、长短结合、分类指导、优势互补。注重质量是从教育培训的实用性角度出发，为农民工就业带来帮助；长短结合是指长线教育与短线培训相结合，使农民工既获得职业技能、文化素养提升的同时，又获得市民化能力、城市适应能力的提高。由于农民工教育培训对象的特殊性，大多数知识文化水平不高，技能性不足，因此在对农民工教育培训时，首先，应根据农民工的实际情况出发，坚持基础性教育与实用性教育相结合原则，提供符合他们年龄特点和工作性质的教育培训内容，从最基本的“读、写、算”开始到更高层次的知识能力培训。在技能培训中，坚持低技能培训与高技能培训相结合，对老一代农民工、年龄偏大、文化基础较差的，以低技术含量的一般操作技能为主要培训内容，如建筑业、社区服务业、家庭手工业等，对新生代农民工，有一定文化基础，重点开展技术含量较高，就业前景较好，市场需求大的技术工种培训；其次，是根据城镇化和市民化的要求，对农民工进行公民素质教育与法律意识教育，提高农民工的市民化能力水平，使之了解城市生活习惯、文化素养，遵守相关的法律法规，真正融入城市之中，成为新市民中的一员；第三，开展创业教育培训。对有创业能力与创业愿望且经济条件较好的农民工，提供有针对性的创业教育培训，激发农民工创业热情，鼓励他们就地创业。

（四）要加大经费筹措力度，保障农民工教育培训的经费投入

尽管政府投入到农民工教育培训当中的经费在逐年增长，每个参加培训的农民工都可以得到一定补贴，但由于农民工数量的不断扩大，每一个参训农民工所得到的补贴还是微乎其微,农民工个人还得分担培训费的大头，相对于农民工的实际收入或者预期收入来说是一笔不小的费用。农民工个人分担培训费用比例过大，已成为农民工参加培训的一道门槛。这里有两个矛盾必须化解:1.农民工培训经费需求量不断增加和政府财力有限不能全部包揽培训经费之间的矛盾。政府作为农民工培训的主体和推动者，理当扩大经费的不断投入，但农民工培训队伍越来越庞大，培训的标准和要求也越来越高，指望政府包揽全部培训经费也是不现实的。2.培训费用过高与农民交费能力和交费意愿过低之间的矛盾。就培训学校尤其是民办培训学校而言，他们开办培训班，是有资金、设备投入并想获得一定收入的，在可能情况下是想收取更高培训费的。但大部分农民工收入有限，无力承担过高的培训费用，即使有交费能力，在预期收入不明朗的情况下，不太愿意自己交费参加培训。化解这两个矛盾的办法,一是靠政府不断扩大经费投入，并使之制度化，形成稳定的经费投入保障机制；二是发挥社会办学力量，引进社会资金投入到农民工培训中来，包括采取用人单位出资实行定单培训以及筹集资金建立农民工培训基金等方法，从而解决农民工培训经费不足的问题。鼓励新生代农民工自己积极出资培训。鼓励他们根据自身工作需要，积攒资金用于教育培训费用的支付。可考虑让经济困难的部分新生代农民工采用分期付款的方式，提前支取费用并逐步偿还。

（五）实现农民工教育培训管理的法制化

1.实现教育培训的法治化。农民教育培训的法治化是世界各国共同的经验。我国1996年实施的《中华人民共和国职业教育法》指出：“职业教育是国家教育的重要组成部分，是促进经济社会发展和劳动就业的重要途径”。这对于促进劳动者就业、维护社会稳定、促进经济发展具有重要的意义。但是，中国目前还没有一部完整的、专门的农民职业教育法，导致管理体制不顺、经费不足、师资力量薄弱、基础设施落后和服务体系不完善。因此，借鉴国外经验，必须加速专项立法工作，以加快农民职业教育管理体制的构建；[9]同时，修改现有与农民职业教育相关的法律，重新确立农民职业教育的目标、地位、实施和管理等，使其适应未来的发展需要；还有，制定一系列新的法律，把农民就业制度、监测评估机制、激励机制和职业资格证书制度以法律的形式加以保障；设立专门机构，监督各部门对法律的有效实施。2.实现教育培训的制度化。必须将农民工的教育培训制度化并一以贯之。2002年8月，国务院《关于大力推进职业教育改革与发展中的决定》提出：“十五”期间，我国将每年培训劳动力1.5亿人次。应充分利用现有的教育资源，开展形式多样的教育培训，形成“就业靠竞争，竞争靠技能，技能靠培训”的有效机制，这样既能增强教育工作者的社会服务意识，又有利于形成全社会良好的学习氛围。[10]

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[2]舒本耀.要把解决就业问题放在当前突出位置来抓[J].学习月刊，2009，（4）：9.

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[5]朱静.企业分担农民工职业教育成本的思考[J].现代经济，2008，（13）：63-65.

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[10]张红.转型时期我国农民工职业教育失衡现象与纠正方略[J].重庆大学学报（社会科学版），2004，（3）：143-146.