普京执政时期俄罗斯的“人口新政”及其启示

肖来付

（温州医学院人文与管理学院，浙江温州325035）

普京执政时期俄罗斯的“人口新政”及其启示

肖来付

（温州医学院人文与管理学院，浙江温州325035）

自1993年以来，俄罗斯人口一直呈现负增长的态势。前总统普京在其发表的年度国情咨文中称，人口问题是事关国家安全战略的“最尖锐的问题”。人口不断减少愁坏了俄罗斯，人口危机对其国家的生产、人们的生活和社会的心态产生了巨大的影响。俄罗斯政府和立法部门纷纷拿出措施，实施“人口新政”，鼓励育龄夫妇生育更多子女，以应对人口危机。俄罗斯在应对其人口危机过程中的做法和经验，可以为中国在解决其人口问题、制定人口政策时提供一定的借鉴和参考。

人口问题；人口政策；俄罗斯；养老金；移民政策

1 普京“人口新政”出台的背景

如果说中国正被“人满为患”压得喘不过气来而头疼不已，那么俄罗斯则在为国家“无人为续”人烟稀少而伤透脑筋。就连世界唯一的一个超级大国也正为其人口问题而担忧，2006年10月17日，美国人口达到三亿。与中俄两国人口数量相比，美国人口数量似乎是“允执中庸，不偏不倚”，但美国怀着复杂的心情迎来了第三亿个公民的到来！《洛杉矶时报》在当天发表评论说：“不是每个人都为人口增长感到高兴。由于必须争夺正在减少的资源、土地和能源的人变得更多，这些东西将变得更加昂贵”。

可对于俄罗斯来说，令其焦虑万分的问题则是自1993年以来，俄罗斯人口一直处于负增长之中。在俄罗斯辽阔的大地上，仅仅只有1.43亿人口在其广袤的国土上活动，人口领域的“库尔斯克号事故”已经严重影响了俄罗斯经济社会的发展。当俄罗斯人站在彼得堡瞭望欧洲大陆时，无论如何也无法恢复彼得大帝时代的光荣和梦想。以至于俄罗斯前总统普京在其2006年度的国情咨文中将人口减少问题称为事关国家安全的“最尖锐的问题”。普京警告国民：由于人口数量的持续减少和人口质量的不断恶化，人口危机已成为威胁俄罗斯民族生存与发展的头号敌人，如果现在不想办法解决这一问题，将来俄罗斯的国家基础都会受到动摇。

20世纪以来，俄罗斯在短短的百余年间就出现了4次人口危机，前三次分别是1914-1922年间的一战及随后面临西方武装干涉而保卫苏维埃政权的斗争；1937-1938年苏联的肃反扩大化运动和1941-1945年二战期间人口的大幅减损。最近一次则是1993年以来延续至今的人口总数的持续下降。不过与前三次不同的是，这次人口危机并不是由战争或饥饿引起的，恰恰相反，它发生在和平建设时期的经济转轨进程中。这也是最近这一次俄罗斯人口危机最显著的特征。

距前苏联1989年最后一次人口普查13年后，2002年俄罗斯政府组织了21世纪首次全国人口普查。普查结果证实了十余年间俄罗斯人口形势已经发生了异乎寻常的变化，而且情况正变得越来越糟糕。2004年2月，俄罗斯国家统计委员会向联邦政府正式提交了《2002年全俄人口普查总结》报告。统计数据表明，与1989年人口普查相比，2002年全俄常住人口减少了180万，其中城市人口减少160万，农村人口减少了20万。截至2002年10月9日，俄罗斯联邦境内常住人口总数为1.45164亿。而根据《2004年俄罗斯统计年鉴》，到2004年1月1日，全俄人口已降至1.44168亿，比2002年人口普查时又减少了99.6万。据俄联邦统计局去年9月公布的一组数据显示：在过去的十几年中，俄罗斯人口持续减少了约500万，仅2005年就减少了73.55万人，几乎平均每天递减2000人。俄人口总数已降至1.43亿，与其世界国土面积第一大国的地位相去甚远。很显然，如何遏制人口下降业已成为困扰俄社会的一个难题。

普京在一次俄罗斯立法委员会会议上表示，近13年来，人口减少的趋势在俄罗斯已经成为其一个固定的特点。而更让普京忧心的是，俄罗斯的人口危机还不仅仅只是人口数量的减损，近年来，其人口年龄结构、性别比例、区域分布和民族结构都发生了显著的变化，这又对俄罗斯社会心理产生了一种潜移默化的影响。例如，就人口老龄化问题而言，俄社会人口老龄化问题十分严重。与人口减少直接相关的人口老龄化问题的是关乎着俄罗斯国家发展和民族命运的一个重大政治、经济问题。持续的低出生率使俄罗斯人口形成了一个突出的“倒金字塔”型结构，社会的劳动力储备面临日益枯竭的境地。对于俄罗斯来说，由于全国人口的持续减少而导致的社会老龄化问题已经是一个全国性的政治和经济难题了。因此，普京在担任俄总统期间，实施了“人口新政”，采用了一整套措施扭转公众对人口问题的态度。

2 俄罗斯“人口新政”的主要内容

人口问题对俄罗斯而言是一个亟待解决的严重问题，普京任总统时，实施了一系列的“人口新政”，开始全面干预人口发展。普京在各种公开场合发表有关人口问题的讲话以引起全社会对自身人口问题的关注和重视。同时，普京又敦促政府出台各种措施和法规以提高人口出生率、降低人口死亡率，制止人口总量不断下滑的势头。俄罗斯政府和立法部门纷纷拿出措施，鼓励育龄夫妇生育更多子女，以应对人口危机。

普京一上台，就将解决人口问题作为其执政时期要解决的重要内容之一。其决心和规模之大，为俄各届政府所少见。俄政府在2001年就通过了《2015年俄罗斯人口发展纲要》，2001年11月24日俄政府正式实施《2015年俄罗斯人口发展纲要》，其主要目的就是要稳定人口，为人口增长创造前提条件。同时，为全面掌握和分析俄罗斯人口问题的现状和趋势，2002年俄罗斯又进行了新世纪第一次人口普查，普京还责成俄政府成立了一个专门的“社会人口问题委员会”，对俄罗斯儿童进行全面普查，为制定全新的人口政策提供翔实的依据。2006年5月10日，普京在向联邦会议发表年度国情咨文时，再次重点谈论了人口和军队发展这两个问题。至此，俄罗斯的人口新政已经是呼之欲出了。

新世纪的人口普查结束后，俄政府在掌握详细人口情况的基础上开始制定出各种易于执行而又切合实际的人口政策和措施。普京满怀信心的提出了一个以“提高生育率，降低人口死亡率，制定有效的移民政策”为目标的“人口新政”，责成政府高度重视人口发展战略，尽快制定一项庞大的财政补贴和发展计划。新的一年里，如何将这些计划落到实处，将成为俄政府部门的重要任务。为鼓励妇女生育，普京承诺，从2007年1月1日起，对生第二个孩子的妇女提供高达25万卢布（1美元约合26.4卢布）的补贴。此外，政府还出台了诸如维护育儿妇女的权益、发放学前教育补贴、提高对多子女家庭补助等优惠政策。而2007年还有更多类似的政策出台。2007年10月，普京批准了俄联邦从2007-2025年期间的人口政策构想。该人口政策构想评估了俄罗斯当前的人口状况及发展趋势，确定了联邦人口政策的原则和基本任务，其中包括减少公民死亡率，特别是减少具有劳动能力人群的死亡率、减少母婴死亡率、加强公民和青少年的健康、提高生育率等。

俄罗斯政府认为解决目前人口危机最有效的措施就是吸收移民和引进外国劳动力。普京要求政府尽快制定新的政策法规以吸引高质量的外国移民，使外国移民和劳动力尽快地为俄罗斯的经济发展起到促进作用。2007年新年伊始，俄罗斯新移民法规终于出台，《俄罗斯联邦外国公民和无国籍人士移民登记法》和新版的《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》从1月15日起正式生效，这些法令制定了有关外国公民在俄罗斯境内逗留问题的新规则。

作为人口政策的一部分，俄政府将继续加大对年轻人的支持力度。与此同时，普京也提醒人们不要忘掉老一辈人。他表示，尊重老人是一个成熟、稳定社会的标志，国家有责任将继续帮助老人提高生活质量，并呼吁全社会的人都来关心自己的父母、爷爷、奶奶。在2000-2002的三年间，普京将多年积欠的工资和养老金全部补发到位，同时大幅提高养老金。2004年的一项民意调查显示，俄罗斯民众把普京在解决拖欠工资和养老金问题上的有效做法评为其任期内最伟大的成就。

普京在实施国家项目和人口政策委员会会议上发言时援引专家的立场表示：俄罗斯在制定人口规划时需要立足于三代人的时间，而不是仅仅几年。普京强调，“只有这样，才能不仅扭转俄罗斯人口负增长的趋势，并且使人口形势稳定下来，乃至获得逐步增长”。普京表示，2006年人口领域制定的任务基本上得到了落实。这里是指必要法律的通过、资金的调拨以及联邦政府和地区政府之间的协调行动。2007年俄政府已经着手具体实施所制定的措施。普京强调，光靠国家的努力解决人口问题是不够的，无论这一国家是多么强大和富有。他曾指出，从2007年开始，俄罗斯将开始实行一系列用于改善人口状况的补贴和优惠制度。普京呼吁各地区政府支持家庭制度并提高母亲的威望。他表示，这些问题应当是各级政府关注的焦点。

在一系列人口新政措施的刺激下，俄人口状况有所改善。2006年俄罗斯人口自然减少速度有所降低。据俄罗斯联邦社会保险基金会官员透露，2006年1月至10月俄罗斯的出生人口达123.6万人，出生率的提高幅度达到1.4%。而俄罗斯卫生与社会发展部则预测，由于政府采取一系列措施解决人口问题，2009年年底前俄罗斯人口出生率将增长约26%。

在历经十几年的人口总数下滑趋势后，2007年俄罗斯人口状况终于首次出现了正面发展的态势。与去年同期相比，2007年前2个月俄罗斯人口死亡率降低9.5%，而出生率增长8.5%。“这些指标总体上将使人口的自然损失减少”。政府将采取特殊措施解决人口问题。而上世纪90年代以来生活水平下降却使俄罗斯人口形势濒于危急。2009年，俄罗斯人口15年来首次未出现负增长，俄罗斯卫生和社会发展部长戈利科娃在俄罗斯国家项目和人口政策实施委员会会议召开前夕举行的新闻发布会上说：“截至2010年1月1日，我国人口保持2009年1月1日的水平，或增加1.5万至2.5万人。”

3 俄罗斯“人口新政”的启示

受普京总统期内“人口新政”的刺激，俄罗斯人口状况已经有所改善。诚如俄罗斯联邦委员会主席谢尔盖·米罗诺夫所说，为确保国家正常发展，俄罗斯人口需要增加一倍，即从现在的1.43亿人增至2.5-3亿人；并且这种人口增长“不应来自外来移民，而是源自自然增长。”同时，他表示，如果弗拉基米尔·普京没有担任俄罗斯总统的话，目前俄罗斯人口可能只有5700万人。

中俄两国都面临着严峻的人口老龄化，人口结构失衡等人口问题，两国的人口问题既有各自的特点又有共同的地方。俄罗斯在应对其人口危机过程中的做法和经验，可以为中国在解决其人口问题、制定人口政策时提供一定的借鉴和参考。

3.1 制定适合本国国情的人口政策与措施

从俄罗斯应对人口危机的过程中，我们可以看到，制定出一个既适合本国国情又不失长远眼光的人口政策是十分必要的，而相关的人口措施既要贴近实际生活以便于执行实施，又要注意引导方向发挥出指导作用。同时还要注重人口政策的稳定性与灵活性，及时调整人口政策，以适应变化发展着的实际人口情况。普京在对全俄人口状况进行全面的普查后，从战略眼光的高度，统筹各种社会问题，全盘把握人口工作，并且结合俄罗斯社会具体的人口实际工作出台了一系列的人口政策和措施，实施了以“提高生育率，降低人口死亡率，制定有效的移民政策”为目标的“人口新政”。

2006年10月，中美俄三个大国都在关注自身人口问题。在国家人口发展战略研究报告发布后，2008年1月22日中国又发布了《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》。《决定》指出，在“十一五”时期，人口和计划生育工作要进入稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。

3.2 统筹人口工作，将解决人口问题与其他社会问题相结合

普京执政前，俄罗斯政府尽管出台了各种人口政策和措施，但总体来说，俄政府的反危机措施还比较空泛，缺少具体的实施细则。人口危机往往又有复杂的社会、历史原因，与多种社会问题密切相关，这使得普京开始认识到应统筹解决人口与其他社会问题。他敦促政府尽快出台各种行之有效的政策和措施，同时要求杜马与政府互相配合共同应对人口危机。而对于煽动种族仇恨的极端分子，普京在莫斯科郊外新奥加廖沃官邸同俄罗斯各政党领导人会晤时做表示：所有煽动种族、民族或者宗教仇恨的人应该清楚，等待他们的将是严厉的惩罚。普京说，必须使法律中有关打击极端主义活动的定义措辞完全准确，从而使犯罪分子一定受到惩罚，且使他们所受惩罚与其罪行相当。

稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展，是我国30多年人口和计划生育工作的经验总结。我国要加快建立和完善人口发展宏观调控体系，推进人口发展问题的综合治理，统筹协调人口战略、规划与有关的经济社会发展政策。应综合运用经济、社会政策，建立社会安全网，发挥人口政策的导向作用，解决人口老龄化、出生人口性别比偏高等人口结构性问题，促进代际代内公平、男女平等和社会公平，建立健全社会保障体系和社会化老龄服务体系。统筹解决人口问题是构建和谐社会的基础与前提，更是中国人口战略的重大转折。

[1]新华网：大国的人口问题[DB/OL].http：//news. xinhuanet.com/theory/2006-11/02/content_5279834. htm.

[2]人民网：人口减少愁坏俄罗斯[DB/OL].http：//www. people.com.cn/GB/guoji/24/20020919/826018.htm l.

[3]俄罗斯国家统计委员会.2002年全俄人口普查总结[DB/OL].http：//www.gks.ru/PEREPIS/report.htm.

[4]人民网.2007各国施政要务系列报道[DB/OL].http：// world.people.com.cn/BIG5/57507/5283029.htm l.

[5]俄罗斯新闻网.普京认为应制定长期人口规划[DB/OL]. http：//rusnew s.cn/eguoxinwen/eluosi_shehui/ 20070307/41715902.htm l.

[6]俄罗斯新闻网.2006年俄罗斯人口出生率提高1.4% [DB/OL].http：//rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_shehui/ 20061214/41602579.htm l.

[7]俄罗斯新闻网.俄起草2025年前人口发展构想草案[DB/OL].http：//rusnews.cn/eguoxinwen/ eluosi_neizheng/20070409/41746423.htm l.

[8]俄罗斯新闻网.米罗诺夫：俄人口翻番国家才能正常发展[DB/OL].http：//rusnew s.cn/eguoxinwen/eluosi_shehui/ 20070416/41751148.htm l.

[9]俄罗斯新闻网.普京：当局将严厉打击煽动种族仇恨极端分子[DB/OL].http：//rusnews.cn/eguoxinwen/ eluosi_anquan/20061206/41597869.htm l.

［责任编辑：黄素华］

New Population Policy in Russia in Puttin’s Time and its Revelation

XIAO Lai-fu
（Faculty of Liberal Arts and Management of Wenzhou Medical College，Wenzhou 325035，China）

The population in Russia has been decreasing since 1993.Puttin，president of Russia said in the state of the union message of the year that population is the most critical matter in the national safety strategy.Russians are sadly worried about the decrease，which affected all the aspects in the country dramatically.The Russian government and parliament worked out measures one after another to solve the problem，which may be taken as a reference for China.

population problem;population policy;Russia;pension;immigration policy

文献标志码：A文章编号：1671-9565（2010）02-021-03

2010-03-29

肖来付（1981-），男，浙江温州人，温州医学院人文与管理分院助教，主要从事社会发展方面研究。