基于警察行政协助的视角谈《警察法》的修改

□余湘青

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

○法治论坛

基于警察行政协助的视角谈《警察法》的修改

□余湘青

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

随着社会主义市场经济的发展和社会结构的转型，《警察法》的修改显得十分迫切。从警察行政协助制度构建的视角看，在《警察法》修改时对警察行政协助作概括性规定及严格的限制条件，使之既能面对未来《行政组织法》、《行政程序法》、《行政强制法》出台后的立法情况，又能在现阶段规范警察行政协助，促进警察行政协助的法治化，有利于解决目前警察行政协助的滥用，降低警察职业风险、重塑警察权威、促进行政法治的实现。

警察行政协助；《警察法》；辅助任务；限制性条件

主持人：钱 江

一、引言

《中华人民共和国人民警察法》（以下简称“《警察法》”）自颁布实施以来，在督促各级公安机关和人民警察认真履行职责，促进警察队伍的正规化、现代化和法制化方面起到了重要作用。但是，随着社会主义市场经济的发展和社会结构的转型，当前的社会背景与《警察法》制定时相比已大有不同。在这种情况下，《警察法》的修改显得十分迫切。在2006年和2007年举行的全国人大会议上，一些人大代表向大会提出了修改《警察法》的议案。①据媒体报导，公安部有关部门正在就修改《警察法》开展专项调研，各地公安机关也结合工作实践就这一问题开展调研。

从人大代表的提案情况来看，主要集中于为警察提供职业防护和保障，以应对警察执法环境恶化、职业风险加剧的问题。但是，通过对目前警察权运作的现实考察，我们发现，造成警察执法环境恶化的原因是多方面的，其中无可争议的是，警察机关过多地被牵扯到与人民群众利益攸关的农村土地征用、城市房屋拆迁、拆除违章建筑乃至催讨税款、催缴计划生育罚款、限制养犬等诸多行政活动中。②警察机关超越协助者的地位而被推到执法前台，直接导致警察强制权被频繁借用，扩散了警察权失范的效应，更进一步影响到了警察权威。因此，明确警察机关在此类活动中的协助地位并进而将警察行政协助制度化、法律化，至为关键。本文拟从警察行政协助制度构建的视角，③从警察任务、限制性条件以及与其他法律中警察行政协助规范之协调等方面谈《警察法》的修改，以便借助《警察法》的修改构建警察行政协助制度，厘清警察机关与其他行政机关的关系，从而为规范警察权的运作提供思路，以期对降低警察职业风险、重塑警察权威有所裨益。

二、与其他法律中警察行政协助规范之协调

警察行政协助涉及组织法、程序法以及其他单行法等多方内容，《警察法》在对警察行政协助进行规定时必须与这些法律进行协调，使之既能面对未来《行政组织法》、《行政程序法》、《行政强制法》出台后的立法情况，又能在现阶段规范警察行政协助，促进警察行政协助的法治化。

（一）与《行政程序法》的协调。从各国立法实践来看，对一般行政协助的规定主要见于《行政程序法》。目前，我国的《行政程序法》也已在立法进程中。《行政程序法》规定的一般行政协助当然适用于警察行政协助，但由于我国的行政分权与行政一体化关系错位、特殊的双重领导体制以及警察机关积极行动的个性，一般行政协助的规定在适用于警察协助其他行政机关时，有可能为滥施协助提供借口。故而在《行政程序法》之外，在《警察法》中对警察行政协助范围作概括性规定及严格的限制条件，并以此作为拒绝协助的衡量标准，依特别法优于一般法的法理进行防御，至为必要。当然，这只是用以配合行政程序法的一般规定，其基本规定、程序、救济、责任等，还是应该遵循《行政程序法》的一般规定，对于具体如何开展警察行政协助，可根据《行政程序法》和《警察法》再以细则的方式进一步做出细致规定。

（二）与《行政强制法》的协调。警察行政协助以警察执行协助比较多见。由于强制执行过程涉及行政权威与行政秩序的安定性，行政机关与行政相对人的激烈对抗往往不可避免，为避免事态的进一步扩大，通常都会涉及警察机关的协助。各国关于执行的问题一般在《行政执行法》中都有规定，其中对警察执行协助多所涉及。如德国《行政强制执行法》第15条第2款规定：“义务人在代执行或直接强制过程中反抗时，可对其采用强力。根据执行机关的请求，警察须提供职务协助。”我国台湾地区《行政执行法》第6条第1款第3项：“执行时有遭遇抗拒之虞者”亦主要针对警察协助执行的情况。其立法思路亦都是以对执行中警察权的介入规定限制性条件，来避免警察权的无限制介入行政活动中。我国《行政强制法》（征求意见稿）第52条原规定：“当事人应当配合行政机关行政强制执行；当事人采取暴力等手段阻止强制执行的，公安机关应当协助执行。”为警察机关提供强制执行协助规定了明确的限制性条件，但遗憾的是，后来出台的《行政强制法》（草案）取消了该条款。《行政强制法》（草案）对警察执行协助所采取的规避态度，不知是否出于对警察权过度介入执行的忧虑。因此，在《行政强制法》（草案）对警察执行协助予以规避的情形下，通过《警察法》的修改对警察行政协助进行限制性规定，既可以避免警察权的滥用，又避免行政权过于软弱的情况发生。

（三）与其他单行立法的协调。我国目前在一些单行法律、法规和规章中对公安机关提供协助作了规定。④基于警察机关具有处理紧急危害的能力，行政机关于必要时请求公安机关协助是恢复社会秩序和维护社会稳定的必要手段，因而在其他单行法中规定警察行政协助不可避免。但鉴于目前涉及警察行政协助的单行法通常都由相关的政府主管部门主持起草，往往掺杂着部门利益，从而不可避免地存在其他行政机关通过立法“借用”警察权的情况。为解决目前单行立法自我设权所带来的问题，在《警察法》修改时对警察行政协助以特别规定予以限制就显得尤为必要。世界上大多建立行政协助制度的国家和地区，通常都在《行政程序法》、《行政强制法》或者《警察法》中规定警察机关的“法定协助义务”，如芬兰《警察法》第40条明确规定：“（警察给予的协助）如果法律另有有关‘警方协助其他机关’的规定，则警方应依申请向其他机关提供协助。出于完成法律规定的监督义务，警方也应给予其他机关以行政协助。”显而易见的是，这些国家或者地区大都对警察行政协助规定了严格的限制性规定。

三、作为辅助任务的警察行政协助

一般所谓警察任务，是指警察存在之目的。我国《警察法》第二条所规定的警察任务，彰显了安全、秩序和人权价值。警察所追求的价值需借助于警察职责加以具体化，并通过警察业务得以实现。上述价值本身的抽象性往往导致价值之间的相互冲突，如警察机关维护公共安全与保障人身自由的冲突、追求效率与保障人权的冲突等，这些价值冲突有赖于对警察任务与警察职责的合理设置与科学界定。

警察任务与警察职责的设置在警察法上并没有一定之规，主要根据各国的实际情况而有不同。就警察行政协助而言，综观规定警察行政协助的诸多国家和地区，有的国家和地区如德国和我国台湾地区，将警察行政协助在任务层面予以凸显，彰显了警察行政协助的重要性；有的国家如新加坡和芬兰，则将警察行政协助主要在职责层面予以规定。不管是将警察行政协助在任务层面加以凸显还是仅仅在职责和程序中加以规定，都不同程度地体现了警察行政协助的制度化和法治化。

就我国而言，因警察具有处理紧急危害以及行使强制力之能力，已经成为行政协助中的主力。频繁出现的联合执法、运动式执法、指令协助和滥施协助已经使民众错误地认为只要警察出现的地方，警察机关就是执法机关的印象，不少地方动辄要求警察机关协助参与执法活动，将警察机关从协助者的地位推到了执法的前台，⑤激化了社会矛盾，引发了不少有着重大影响的群体性事件。造成这些冲突的原因是多方面的，如价值理念缺失、法治化程度不高、执法人员素质不高等。但客观地看，我国《警察法》的外部法制环境并不成熟是重要原因，尤其是因行政组织法制欠缺之故。警察法作为规定警察组织、职权等的基本法律，在各国都必须与宪政体制下行政系统的组织规范相联系，才能对警察机关与其他行政机关的职能分工和相互关系予以明确。而我国不仅欠缺一般行政组织法，各职能部门的组织管理规范也几乎不具备，⑥就使得我国《警察法》第6条规定的各项职责几乎都存在与其他行政机关职责交叉、相互关系不明的情况，⑦警察机关在相关管理活动中的弹性空间就比较大，从而容易产生人情协助、关系协助和滥施协助之情形，行政机关乐于通过亦可以通过“借用”警察权直接迅速地完成执法任务。这也为地方政府通过指令协助的方式，将警察行政协助纳入到政府行政运行机制中成为可能。⑧因此，我国应在警察任务条款中对警察行政协助做一概括性的规定，明确警察机关在行政协助中的角色定位，以此对外部组织规范的欠缺作适当的弥补，同时在职责条款中对警察职责作进一步细致规定，以明确警察权的运作空间。再者，如果仅在职责条款中概括规定配合其他行政机关的警察行政协助职能，难免叠床架屋，警察机关的角色定位不仅仍然不够明确，其条款的涵摄性亦稍嫌不足。

警察行政协助是配合其他行政机关完成其主要任务的警察任务，警察机关切不可因此类协办义务而影响主要任务的执行。因此，警察法应将警察任务区分为主要任务和辅助任务。从德国《警察法》关于警察行政协助的规定来看，其在第1条警察任务之（1）规定了一般警察任务，并在其后的大部分条文中对警察机关完成一般警察任务的方式等进行了规定。其第1条之（3）“警察依本法第25条至第27条之规定，协助其他机关执行任务。”所规定的协助任务明显并非警察机关的主要任务，而是辅助任务。我国台湾地区亦曾在其《警察法实施细则》第2条中对于警察行政协助作了专门的规定：“本法第二条规定之警察任务，区分如下：一、依法维持公共秩序，保护社会安全，防止一切危害，为警察之主要任务。二、依法促进人民福利，为警察之辅助任务。前项第二款之辅助任务，指协助一般行政机关，推行一般行政而言，其协助并应以遇有障碍，非警察协助不足以排除，或因障碍而有妨害安宁秩序时为限。”⑨

我国《公安机关组织管理条例》在第二条规定了公安机关和人民警察应保护人民、服务经济社会发展，已可见警察机关促进人民福利、服务社会任务之端倪。但是，进行经济社会管理、促进经济社会发展毕竟是其他行政机关的主要任务，警察机关在此方面所提供的服务只能是辅助的和间接的，故在将来《警察法》的修改中应明确将协助一般行政机关的协助行为确定为辅助任务，并以此建立警察行政协助制度。这不仅有助于避免警察机关“大包大揽”、“越俎代庖”，节约警力资源，也有助于地方政府和其他行政机关提高与行政相对人之间沟通与交流、说服与妥协的能力。

四、明确警察行政协助范围的限制性条件

对警察行政协助在《警察法》中予以明确规定，有助于服务行政之形成，促进人民福利和行政一体化的实现。但是警察行政协助却有悖于行政法治和权力制衡，而有可能弱化依法行政和责任行政的功用。尤其警察权的活动方式往往是以限制公民自由来达到维护社会秩序的目的，警察行政协助的滥用更可能导致警察权的自我扩张，而对公民人权造成过度侵害。因此，警察行政协助必须有实质的条件限制。

从宏观的行政法层面上看，警察行政协助属于行政协助的一种。关于一般行政协助的规定，各国主要规定在《行政程序法》中。由于行政协助的立法原意在于促成行政分权前提下的行政一体化，以减少相互推诿塞责和提高行政效率，故其条件设置一般比较宽松和开放，这从我国目前关于《行政程序法》的各种专家试拟稿亦可窥见一斑。⑩但对于以其他行政机关为请求主体的警察行政协助而言，鉴于警察权的高权特性和警察机关维护社会秩序、保障公民合法权益之法定职能，如果对其范围不加以严格限定，就容易造成警察权非理性扩张的局面。故而，《警察法》中对警察行政协助的实体限制应以明确警察行政协助范围的限制性条件为主，使警察机关在完成协助义务与避免权力的非理性运作两者之间达至平衡，亦可以此避免指令协助的泛滥。

关于警察行政协助的范围限制，各国警察法的规定有两种形态：一种是列举式。即在警察法中明确列举提供协助的情形，而且该情形来自于国家的其他立法。如《新加坡共和国警察法》第4条第7项规定：“协助贯彻执行税收法、国产税法、卫生法、资源保护法、检疫法和移民法。”另一种是概括式,即并不进行明确的列举，只笼统地规定应予协助的实体条件。如《德国联邦与各邦统一警察法标准草案》第一条（a）中规定：“警察仅得于其他机关不能或不可能适时防止危害时，防止该危害。”我国台湾地区《警察法实施细则》第2条规定：“前项第二款之辅助任务，指协助一般行政机关，推行一般行政而言，其协助并应以遇有障碍，非警察协助不足以排除，或因障碍而有妨害安宁秩序时为限。”

有鉴于我国正处于社会转型期，经济体制和行政管理模式都在不断发展与变动之中，在很多行政领域，行政关系和行政方法还没有基本定型，立法的空缺仍然存在，法律的稳定性也比较差，在我国《警察法》中采用明确列举的方式来规定警察行政协助范围明显不太现实。因此，警察行政协助范围只能采用概括的方式来规定，并必须明确规定其限制性条件。

（一）警察机关提供协助应以其他行政机关出现职务障碍为前提。德国和我国台湾地区在立法中，对警察行政协助发生的原因采用了 “防止危害”和“遇有障碍”两种不同的表述方式，在程度上略有差别。就一般理解而言，危害是更现实的、更紧迫的障碍，而且往往面临的是公民人身、自由或财产的威胁和伤害，此时警察提供行政协助，至为必要。然而，造成行政机关的行政活动无法进行而需请求警察机关协助时，不一定都是面临危害之时。特别是在我国行政管理体制尚未理顺、信息公开尚不全面、行政机关之间的沟通仍不顺畅的情况下，请求协助的情形更多地是出于行使职权的障碍，而非危害。因此，以职务障碍为前提更能适应我国现实。

当然，该职务障碍一般情况下是指其他行政机关欠缺职权所产生的障碍，而非经济的需要。需要说明的是，从表面上看，因欠缺职权所产生的障碍，似乎意味着警察机关的介入是必然的，这与警察行政协助因请求而启动的被动性特征似乎是有矛盾的，同时与警察机关享有的协助拒绝权亦不相容。实则这种职权欠缺却并非达至行政目的所必须面对的障碍，采用警察协助方法只是达至行政目的众多手段中的一种而已。这一理解的重要性在于，对警察行政协助的认识应注意到警察机关的介入并不是唯一有效的达成行政目的的方式，特别是出于警察权的高权性特征，应尽量避免过早地动用警察权，而应着力开展多元化的行政方式，培养其他行政机关开展群众工作所必需的谈判与协调能力，从而降低动用警察权的频率和强度，减少警察机关的负担，重塑政府权威。

（二）职务障碍必须非警力不可排除。一般行政机关在执行职务活动时，难免遇到来自于行政相对人的阻挠、资料收集困难或不经济等困难，行政机关应通过各种方式自身自力排除，不能把困难简单地等同于职务障碍。只有当行政机关在履行职务中遇非警察介入不能排除的障碍时，方可提请警察行政协助，此即“穷尽一切手段在先”原则。

警察行政协助必须遵循“穷尽一切手段在先”原则基于两点理由：第一，这是基于警察权高权性、侵犯性与干涉性的必然要求。第二，基于行政协助个案性、临时性之特征。(11)行政协助区别于多阶段行政行为的特性在于：行政协助属于个别案件的委请处理。相较于多阶段行政行为中其他行政机关的介入是必然发生的，行政协助机关的参与并不是达至行政目的所必须介入的。如拆迁、拆违中警察的强制执行协助，固然强制力的动用权为一般行政机关所没有，但一般行政机关能够采用与行政相对人沟通、交流、说服、奖励、合作等方式同样达到拆迁、拆违的行政目的，而并非必须要求警察的执行协助。故而，只有在职权障碍严重到使行政工作无法开展，而行政机关已经穷尽了一切努力，非警察机关不能排除该障碍时，方才可以提请警察机关提供行政协助。正如芬兰《警察法》第40条所规定的：“提供行政协助的先决条件是，要求获取该协助的机关无法履行其公职或该个人无法实现其权利且其权利的实现需要使用警方的权力。”

（三）警察行政协助应以排除障碍为限。警察行政协助往往涉及强制权的使用，于职务障碍时不得已而为之，但极容易导致行政相对人合法权益之侵害。因而，对于警察行政协助中警察权的使用必须予以严格的限制，即通过特别规定的方式对此予以明确限制：警察行政协助以排除障碍为限，一旦障碍排除即告终结，不可过分限制行政相对人权利。

五、结语

综上所述，通过《警察法》的修改，在警察任务中明确区分主要任务和辅助任务，有助于解决行政一体化与行政分权的矛盾，也有助于警察任务与警察职责的合理设置。同时，对警察行政协助规定严格的限制条件，使之在促进人民福利和行政一体化实现的同时，能够兼顾行政法治和权力制衡，有助于在实现其维护社会秩序目的的同时能够更好地保障人民的合法权益。值得注意的是，通过《警察法》的修改对警察行政协助作出特别规定，仍然有赖于《行政程序法》、《行政强制法》中关于一般行政协助规定的出台，但不可否认的是，对警察行政协助作上述之特别规定，仍然具有不可替代的作用和实用价值。

注释：

①霍志坚、胡杰、张玉光：《“两会”：呼吁特殊职业保障》，中国警务报道网2007年3月13日http：//www.china110. com/news/gn/item/2007_03/4851.asp。

②洛阳市公安局政治部：《关于洛阳市公安机关非警务活动情况的调查报告》，《公安教育》2003年第9期。

③余湘青：《论警察行政协助》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2009年第3期。

④如《海关法》第12条第2款；《传染病防治法》第39条第2款；《突发公共事件应急条例》第44条；《放射事故管理规定》第5条第1款；《税务监察案件调查处理办法》第34条；《高等学校接受外国留学生管理规定》第8条；《中华人民共和国行政监察法实施条例》第17条，第20条等。

⑤李思：《“暴力袭警”缘何频发》，《人民政协报》2007年2月12日第B04版。

⑥王斗斗：《填补政府职能部门组织立法空白──公安部有关负责人谈 〈公安机关组织管理条例〉》，《法制日报》2006年12月21日第4版。

⑦以《警察法》第6条第3项“维护交通安全和交通秩序，处理交通事故”为例，道路交通管理职能包括路政、运政、稽征和安全管理四个方面，公安交通部门主要负责安全管理一项。但是安全势必会对交通安全基础设施的配套设施建设有所要求，而公路规划、建设、养护、经营、使用和管理又由公路部门负责。此类职能交叉即使用单行立法如《道路交通安全法》亦未完全解决。

⑧指令协助主要是指警察机关依地方政府的交办，被指令而协助其他行政机关的情形。

⑨我国台湾地区《行政程序法》和《行政执行法》中对警察行政协助都有一般规定，台（89）内警字第8989856号修正发布《警察法施行细则》时，方才删除了有关辅助任务系指协助一般行政机关推行一般行政事项的规定。

⑩可见应松年、马怀德、姜明安等教授分别主持起草的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》。

(11)黄锦堂：《“行政机关”、“委托”、“委任”、“委办”、“受委托执行公权力”之意义》，载于葛克昌、林明锵主编《行政法实务与理论（一）》，元照出版社2003年版，第221页。

［1］朱玲.两会现场：户籍管理制度改革意见正在修改［N］.北京青年报，2007-03-04（A2）

［2］刘伯祥.外国警察法［M］.北京：中国法制出版社. 2007，673.

D912.1

A

1674-3040（2010）06-0065-05

2010-10-18

余湘青，中国政法大学在读博士研究生，浙江警察学院法律系副教授。

（责任编辑：蒋国长）