制度控权:构建机关党组织监督职能体系

王海峰

(中共天津市委党校党建部,天津300191)

党政机关是党和国家的权力机关、执行机关,既承担着承上启下,保证政令畅通,维护全党工作大局的责任,又担负着根据全局的要求和本地区、本部门的实际,谋划和推进改革、发展和稳定的重任。国家权力的运行、作用的发挥、责任的履行,实际上主要是由各级党政机关中占有很大比例的党员和党员领导干部直接承担的。如何加强对党政机关党员特别是党员领导干部的监督是机关党组织面临的一个重大课题。制度控权是机关党组织监督职能发挥的重要手段,制度体系的完备与否对监督的效果有着至关重要的影响。

一、制度体系在机关党组织监督职能发挥中的重要意义

制度建设是一项具有根本性和长期性的重要工作,党的一系列制度赋予了机关党组织监督职能地位,为机关党组织监督作用的发挥提供了重要制度保证。

1.党的一系列制度赋予了机关党组织的监督地位。机关党组织履行监督职能,是党章赋予的神圣职责。我们党历来高度重视机关党组织在党内发挥的监督作用,党章规定:“各级党和国家机关中党的基层组织,协助行政负责人完成任务,改进工作,对包括行政负责人在内的每个党员进行监督,不领导本单位的业务工作”。这一规定是对机关党组织实施监督的定位:机关党组织在机关工作中起监督的作用。1998年《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》规定的机关党组织对党员特别是党员领导干部监督的主要内容和方法,是对机关党组织实施监督的具体化。党的十六届四中全会提出:“机关党组织要严格组织生活,加强对党员特别是领导干部的教育和监督。”党的十七大对全面推进党的建设新的伟大工程作出了总体部署,这是党的建设实践经验的新概括,对党的建设规律的新认识,同时也对机关党组织发挥职能作用提出了新的要求,赋予了新的内涵。党的十七届四中全会进一步指出:“把服务中心、建设队伍贯穿机关党组织活动始终,发挥党组织在完成本部门各项任务中的协助和监督作用。”由此可见,制度赋予了机关党组织以监督职能。

2.党的制度规定了机关党组织监督的主要任务、内容与方法。党章规定机关党组织的主要职能,一是协助,二是监督。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》具体规定了机关党组织的九项主要职责,进一步明确了机关党组织的主要任务,概括为“以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导,紧紧围绕党的基本路线,结合本部门的工作任务和特点,加强党的思想、组织和作风建设,加强党内监督,坚持从严治党,充分发挥党的思想政治优势、组织优势和密切联系群众的优势,促进本部门各项工作任务的完成,为改革开放和社会主义现代化建设服务”。同时也规定了机关党组织的八项监督内容与监督的八种方法。监督内容涵盖了党员特别是党员领导干部的政治素质、组织素质、工作作风等诸方面的内容。八项内容与八种监督方法从制度上具体化了机关党组织对党员特别是党员领导干部的监督。全方面、立体化的党内、党外、社会监督与网络监督为机关党组织发挥监督职能提供了网络化的监督体系。对党员特别是党的领导干部的监督既来自于党内又来自于党外,党既是被监督者又是监督者,这实际上是个多层次、多方位、多渠道的监督体系。党内各项制度,是机关党组织履行监督职能的有效保障。目前机关党组织普遍建设了学习教育制度、党内生活制度,如“三会一课”制度、谈心制度、思想政治工作制度、领导干部过双重组织生活制度等;在发展党员方面形成了“两票一公示”、党员民主议事、党员“三评”与“一组一会,一事一议”等制度;在检查和监督领导干部方面形成了“廉政公示”,个人重大事项和收入申报、民主生活会、述职述廉、民主评议、诫勉谈话和函询等制度。这些制度实现了有效的党内监督。体制内存在的党外监督,是机关党组织发挥监督职能的又一制度保证。党外监督主要是群众监督、舆论监督和民主党派的监督。舆论监督在监督党的领导机关和领导干部方面起着十分重要的作用。

二、机关党组织发挥监督职能的制度体系存在的问题

没有以制度为载体的监督是没有秩序的监督,没有以制度为保障的监督是软弱的监督。机关党组织的工作受到了各级党委的重视,其监督职能得到一定程度的发挥。但是,也应该看到,因制度体系的不足存在着机关党组织监督职能发挥乏力的现象,其主要表现在:

1.缺乏权威性的无权监督导致弱监。监督的实质是制约权力,对权力的监督也必须依靠权力作后盾。实现权力制衡,必须相应赋予监督者以必要的监督权。第一,从目前机关党组织地位与权限来看,尽管部门党组或行政领导班子与机关党组织在理论上是指导关系,但在实际上却成为事实上的领导关系,机关党组织只能在单位党组或行政领导下开展活动,机关党组织除了参与党员领导干部民主生活会的管理以外,其他方面很少涉及,就是民主生活会的管理还得听命于单位行政领导。第二,从机关党组织对党员的教育管理来看,不够严格,民主生活会、民主评议党员等项工作质量不高、要求不严,存在表面应付、走过场现象,尤其是批评与自我批评在相当多的机关党组织内开展不起来,缺乏积极的思想斗争和有力的监督。第三,从被监督者即党员领导干部的地位来看,党员领导干部尤其是“一把手”职高权大,难以监督。在一些单位和部门,对一把手赋权过重,如推荐、调整干部唯“一把手”意见是听,选拔、任免干部唯“一把手”意见是尊,拍板决策唯“一把手”意见决定,班子成员、下属包括机关党组织不敢、不好对“一把手”监督。

2.监督体制上的关系不顺导致监督过程的虚监。第一,从机关党组织书记的配备来看,有三种倾向:一是机关党组织书记由单位领导班子成员兼任。现在机关党组织的书记基本上都是由机关党组(党委)成员兼任的。这种建构的好处是可以加强党组(党委)对机关党组织工作的指导、支持,便于快速执行党组(党委)的决策、部署,更好地发挥协助、保证等职能作用。但这种建构也给机关党组织发挥监督作用带来了一定的难度。二是机关党组织书记由老弱人士来担任。有的单位领导把机关党建部门视为养老处、养人处,把一些年龄偏大或者不能胜任其他业务工作的同志,安排到党务部门,不是充实党务干部队伍,而是削弱了这支队伍的先进性和战斗力。三是机关党组织书记由行政领导来决定。机关党组织实际上已成为行政机关的一个部门,人员编制、经费、人事安排、奖惩以及一些重要活动,都要由行政领导来决定,这种体制模式不可能使监督产生活力。第二,机关党组织不参与本单位业务工作的领导,本单位行政领导也无向机关党组织报告工作的责任,使机关党组织缺乏有效的监督条件和监督手段。第三,活动经费得不到保障。大多数单位的党组织活动经费还没有列入部门行政经费预算,经费的紧张成为制约机关党组织开展活动的一个重要因素。

3.在运行机制上,监督工作缺乏系统性、稳定性导致漏监。监督作为一种带有强制性的活动,如果没有健全的监督制度和权威性的规定作为保障并规范监督行为,势必显得软弱无力,难以收到实效。第一,没有建立互相配套的、具体的、操作性强的监督体系,如机关党组织如何监督党员领导干部、监督的内容、方法、程序等,还没有一个较完整的可操作的条例或规定。一些有实质内容的监督方法,目前只停留在某些上级领导的讲话或文件中,且零碎而不系统,临时而不稳定,造成理解上产生偏差,达不成共识,也就很难执行。第二,党内监督的原则性制度多,而具体性、程序性、可操作性的监督制度少,以致在实际工作中常常无章可循。例如对党员领导干部参加双重组织生活接受党内监督问题,上面只有原则性要求,而对不执行或不很好执行的情况如何处理,则没有具体的规定,致使一些自觉性不高的领导干部对参不参加支部生活抱着无所谓的态度,造成监督的被动和措施的滞后性。

三、构建机关党组织发挥监督作用的制度体系

党内监督是一项系统工程,需要有健全的制度进行规范和保障。机关党组织监督职能发挥的制度体系应含有权力体系、民主制度体系、监督网络体系与人才培养体系等。

1.赋予机关党组织更多的监督权限,树立监督权威,建立相对独立的监督权力体系。就监督功能而言,可分“权利监督”与“权力监督”,二者最主要的区别在于,前者是“软监督”,后者是“硬监督”。目前,就机关党组织的监督方式而言,更多的是依靠教育和管理的手段,其监督基本上是“权利监督”,缺乏威慑作用。机关党组织既没有对单位领导干部的直接考察权,又没有对他们的制约权。从某种意义来说,它只是一种“软性”监督。机关党组织所处的地位的特殊性和参政议政的局限性,使它不能有效地发挥监督作用。因此,要加强机关党内监督,充分发挥机关党组织的监督作用,就必须确保机关党组织的权力,增强其监督的权威性。第一,要确保机关党组织对本机关重大问题决策的参与权。机关党组织书记应参加或列席本单位领导班子讨论、决定重大问题的会议,这样有利于及时了解掌握本单位领导班子对党的路线、方针、政策和重要决议的态度及贯彻情况,做好事前预防性监督。第二,要确保机关党组织对党员干部任免、调动、奖惩的建议权。凡本单位对包括行政负责人在内的党员干部进行评议、考核活动,都应吸收机关党组织代表参加;上级党组织对本单位党员领导干部进行考核时,应体现出机关党组织的意见;本单位领导班子在对党员干部任免、调动和奖惩前,应征求机关党组织的意见。第三,要确保机关党组织向上级党组织的报告权。机关党组织认为有必要时,可向上级党组织报告本单位党员领导干部的情况。

2.完善党内民主制度,建立机关党组织履行监督职能的民主制度体系。民主也是监督方式。党内民主是党的“组织的力量”的基础,是实现对权力的“软性”监督。为此,一方面要进一步扩大党内民主。要积极推行党务公开、政务公开,不断提高党员干部的民主意识、主人翁意识和参与意识,让广大党员积极参与到党内监督的实践活动中来。只有依靠“组织的力量”,才能提高党内监督的权威;另一方面要探求科学的权力运行机制,加强机关党组织的“刚性”监督。第一,建立和完善机关党组织监督制度。实现监督工作的规范化、制度化。健全制度主要是建立落实党员领导干部双重组织生活会制度、定期民主评议党员领导干部制度、党员行政负责人向党员大会报告工作制度、专职机关党务干部列席单位重要行政会议保障制度、机关党务干部与经费保障制度。第二,强化预防和惩治机制。加强事前防范,完善相应的预防机制;强化事中监督,健全权力运行过程的监督机制;强化事后惩罚机制,保障机关党组织监督作用的发挥。

3.拓宽机关党组织监督渠道,促进监督工作的良性循环,建立健全监督网络体系。只有不断拓宽监督渠道,建立起自上而下、自下而上、纵横交错、内外结合的监督网络,才能克服监督效果上的局限,消除监督的“空白区”和“中间地带”。当前,要坚持党内监督与党外监督的有机结合,形成有利于发挥整体功能的监督机制。第一,要加快机关党组织监督运行机制建设步伐。尽快建立各组织之间、党员之间以及党外群众对党员等方面的监督制约机制,形成纵向与横向密切配合的监督体系,使党员始终处于党内外的有效监督网络之中。第二,监督部门要各司其职,各负其责。机关党组织应从加强对党员的教育、管理角度,抓好机关党内监督;纪检监察机关重点放在执纪执法,从加强党风廉政建设角度,抓好机关党内监督;组织人事部门重点放在管好用好干部,从加强思想作风建设角度,抓好机关党内监督。同时,又要注意互相协调,沟通联系,强化党纪、政纪、法纪和经济监督的统一协调,形成监督的整体合力。第三,要充分发挥纪检机关的牵头作用。可以建立以纪委牵头、各监督部门参加的联系会议制度。同时,还要依靠人民群众的监督,加强舆论监督。第四,推行社会监督,实行政务公开,增强工作的透明度,特别是对群众普遍关注的热点问题,如干部任免、住房分配、子女安排以及福利待遇等;对有关加强监督的决定、制度进行社会公开;重视网络监督,以形成相互补充、相互协调的社会监督网络,发挥社会整体监督的效能。

4.提高机关党组织党务干部素质,增强履行监督职能的能力,建立监督人才培养体系。机关党组织及其党务工作者自身素质的增强,是提高监督质量和效果的重要途径。第一,加强机关党务干部队伍建设,把好入口关。真正把政治强、作风硬、素质高的干部充实到党务干部队伍中来。提高监督的监督能力,监督者不仅要有较高的政治理论水平和法律知识,还要有较强的监督专业知识。各级机关工委要加强对机关党务干部尤其是纪检干部监督专业知识方面的培训。通过学习、教育、培训,提高机关党务工作者的政治素质和业务能力,造就一支政治强、业务精、事业心强的机关党务干部队伍,不断提高机关党组织履行监督职能的能力。第二,提高机关党组织的政治影响力。上级党组织应支持机关党组织参与组织人事部门机关干部的考核、民主评议和选拔任用工作。第三,要建立一个好的机关党支部班子,特别是要选好支部书记。机关党支部是对机关党员进行教育、管理和监督的直接组织者。机关党组织大量的、经常性的工作要靠机关党支部书记去实施、落实。因此,机关党支部书记素质的高低、责任心的强弱,就直接关系着机关党组织工作的效力。必须把那些热心支部工作、威信高、原则性强的党员,选拔出来担任支部书记。对那些兼任支部书记的同志,要尽可能地减轻他们业务上、工作上的担子和压力,以便他们能有较多的精力和时间去思考和组织支部的工作。

[1] 楚德江.新控权论:构建双重责任机制[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2009,(1).

[2] 楚德江.控权理论的价值与缺憾[J].甘肃社会科学,2008,(3).