优化村落布局的若干思考

熊主武

(中共孝感市委党校,湖北 孝感 432100)

优化村落布局的若干思考

熊主武

(中共孝感市委党校,湖北 孝感 432100)

村落;布局;新农村建设

村落是构成农村经济社会生活的基本单元,做好村落布局工作是新农村建设过程中必须解决的重要问题。随着我国工业化城镇化的快速发展,传统村落布局正处于急剧变化之中,产生了诸多与新农村建设目标和统筹城乡发展要求不一致的问题。进一步推进新农村建设和加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,需要我们及时准确把握这些变化,积极主动采取有针对性的措施,逐步优化村落布局。

村落的空间分布状况,是特定历史阶段经济社会发展水平的反映,随着我国工业化城镇化的不断发展,农民的生产生活方式已经发生了巨大改变,乡村社会开始脱离传统走向现代,村落空间结构也呈现出快速变化的趋势,优化村落布局日益成为推进新农村建设的重要议题和内在要求。

一、村落与新农村建设

村落既是农民生活的主要场所,也是构成农村社会的基本单元。从主体与客体的关系来看,传统村落是农业文明的结晶,是人们在改造自然获取物质生活资料和形成社会关系的过程中创造的原始聚住场所,伴随着生产方式的发展进步,作为人们生活载体的村落也得到相应发展。村落一旦形成,它又反过来影响人们的思想和实践,成为促进或制约经济社会发展的一个重要因素。在生产力不发达和缺乏足够外来催化力量的情况下,各地原有村落结构,尤其是其空间格局,是与农村传统的经济社会发展水平相适应的,成为支持农业生产维护农村社会稳定和保障农民生活安宁的基础。只是到了现阶段,随着城乡格局的快速变化和新农村建设的持续推进,原有村落结构所支撑的经济社会平衡状态已被打破,出现了新的特征,需要我们依据新情况以及未来发展趋势及时对村落分布做出规划调整,通过规划调整形成新的村落格局来有效推进新农村建设。

无论我们如何界定农村的空间范畴,但村落始终是构成农村的基础,也是开展新农村建设的重要依托。新农村建设的方针政策、规划措施等的正确程度与实施效果,只有落实到村落内才能得到检验与证明;农民新农村建设主体作用的发挥,经济发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主目标的实现,都必须依托农民在具体的村落空间来展开和实施;外部资源要素向农村配置、农村新的生产方式的形成、城乡之间的政治经济社会文化沟通联系、认识新农村建设中存在的问题与取得的成就、明确新农村建设的阶段重点等,最终还是要通过村落平台来实施、了解和确定。推进新农村建设,既要在继承原有村落格局基础上进行,保存利用各地已经积累的文明成果和根据农村未来发展需要改造自然村落,又必须按照统筹城乡发展的要求,从生活水平不断提高农村人口持续减少城乡联系日益紧密的实际出发,注入新的要素,使村落空间分布朝着有利于形成城乡一体化新格局的方向发展。

二、现有村落布局存在的问题

新中国成立以来,除了因兴建水利与交通工程而移民之外,村落分布状况在地理空间上没有多大变化。改革开放以后,我国经济社会加快转型,传统村庄正进入一个突变的历史时期,原有的村落布局出现了一些新的变化,产生了一些新问题,这些问题与推进新农村建设息息相关,需要我们高度关注。

1.村落规模小,布局分散。现有村落多是农业时代的产物,人们聚居成村,利用村周围的土地等资源而生活,相对而言各地农村发展差异不大。长期以来,受自然条件、资源禀赋、民风民俗的限制,村庄规模偏小、布局分散。各地大的自然村落有超过1000人的,小的则不足100人,有的甚至不到10户,仅行政村全国就有64.5万个,7亿农民就生活在这数百万个自然村落中。结果是在现代市场力量推动下,不仅各地农村发展差异大,即便在同一个地区村与村之间的发展也很不平衡,严重制约农村现代化的进程,城乡二元现象较为突出。

2.住宅占地多,利用粗放。从总量上看,全国村庄占地面积在15万平方公里以上,大大超过我国城市建成区的面积。随着农民经济条件的不断改善,以及政府对农村社会的管理与控制逐步放松,尤其是税费改革以后,农民保留老房屋重新建新房的比例越来越多,有两处房屋或宅基地的农民多了起来,同一自然村落开始出现老村与新村并存的景观。全国300多万个自然村,多数村庄有闲置土地,且农民住房缺乏统一规划,造成土地资源的浪费。在各地农村,即便是山区丘陵地带,通过合理调整村庄结构,加强农民住房建设规划,撤并一些村庄,让农民适当集中居住,可以节约出大量优质的土地。

3.人口减少快,空心村多。改革开放之后,农村外出务工经商的人员日益增多,延续到今天,各地农村平时大多成为老人、妇女和儿童的世界。统计数据显示,到2007年,我国进城务工人员达2.1亿,农村居民为7亿多,较2005年前减少了近2亿人。留守农村的老人、妇女,有相当一部分平时就在乡镇所在地租房照顾孩子读书;有条件的农民不少已在城镇自建或买房安家,逐步转变为城镇居民;新一代的农民工,尽管户籍还在农村,但他们大多根本没打算把农村作为自己一生的家园和最终归宿,家乡的房子与承包地只是他们遇到困难时维持低成本生活的退路,致使空心村现象日益严重。

4.基础设施差,环境恶化。新旧房屋并存、建房各自为政、道路简陋、自来水使用率低、污水任意排放、沟塘渠堰淤塞、只顾自己方便在村内随意搭建、公共活动场所缺乏,是我国村庄环境的一般情形。农村基础设施与村容建设事项,对于村民个人来讲属于公共产品,理论上应该由政府和公共组织来提供,从现实来讲,多数地方政府与集体组织还没有这个能力。公共权威的缺失,加上青壮年劳动力大量外出,集体经济薄弱,农民组织程度低且日益分化,致使农村内部凝聚力下降,村容村貌的建设日益落后于农村经济社会发展程度,部分地方甚至出现倒退的现象,降低了农民的生活质量。

三、优化村落布局是时代的需要

历史地看,我国村落布局与小农经济相适应,呈现出的是一个相对稳定的自然状态,变动缓慢。当我国进入工业化中期以后,尤其是进入城镇化加速发展的时期以后,传统的村落已经出现明显变化。作为发展中大国,要实现追赶任务,我们不能对这种变化不管不顾任其自由发展,而必须站在实现新农村建设目标进而实现现代化的战略高度来认识优化村落布局的重大现实意义。

1.有利于开展农村基础设施和公共服务建设。零散住居的农户与较小的自然村向中心村集中合并,自然条件差的村落向自然条件好的村庄转移,减少村落数量,扩大村庄规模,让农村居民在一定程度上、一定范围内实行集中居住,可减少各项农村公用基础设施的重复投资建设,降低农村基础设施供给的成本,提高公共基础设施利用效率和农民的生产生活水平。合并村落集中住居还是推进城乡基本公共服务均等化的要求。发展农村文化教育、医疗卫生、养老等民生事业,经费筹集使用、人员工作展开以及机构设置运转等,都必须围绕人口规模聚集后产生的生活需要才能正常有效进行,而高度分散住居的农民只会导致本就有限的公共服务资源更加低效的使用。

2.有利于提高农村经济发展和社会管理效率。通过规划合并村庄节约出来的土地,复垦后可以用于发展农业生产,满足建设用地的需要;实行大村庄制便于推进农业规模经营从而增加农民收入;合并后原有村庄之间的交易转变成村庄内部交易,有利于推动农村合作经济的形成与完善,帮助农民降低交易成本、提高谈判能力和抵抗市场风险的能力;随着农村基础设施使用效率的提高,又可引入有意愿有实力的企业进入农村,加快农业产业化经营的步伐;村庄合并有利于鼓励和支持农民发展农业服务产业,为发展现代农业提供支持。村庄扩大后形成相对集中的农村小区,改变了农村的治理结构和治理状况,有利于乡村社会结束松散的状况,增强农民集体行动意识和现代民主意识。

3.有利于发挥农民进行新农村建设的积极性。工业化和城镇化的吸引,城乡居民收入差距不断扩大的现实,农业收益的有限性和农村发展机会的不足,使青壮年农民纷纷离开农村外出务工,农民新农村建设的积极性没有得到充分发挥。合并村庄则有利于调动农民建设新农村的积极性和主动性,因为村庄合并后,相应地减少了村组干部人数,缓解农村公共管理支出压力,减轻农民负担;为农村经济的发展提供了基本的人口集聚条件,有利于农民组织程度的提高、信息的获取传播和农村服务业的发展;基础设施的改善和公共服务效率的提高,有利于增强农村对人才、资金、技术等生产要素的吸引力,使农村成为新型农民发展现代农业的大舞台,实现农村的持续发展;集中生活便于农民克服松散的生活习惯,培养现代生活方式,自己维护公共设施和环境。

四、优化村落布局的基本要求

依靠传统村落提供的物质支撑,我国不仅在历史上创造了辉煌的农业文明,而且在建国后为实现国家工业化奠定了坚实的基础。但农业时代形成的村落布局,已不适应生产力发展和社会进步的需要,必须通过体制机制创新进行改革调整,走新型的村庄规划合并道路。

1.统筹兼顾,合理规划。在新农村建设过程中,要把村落布局和规划放在突出的位置,与城镇总体规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划等相结合。遵循偏远村落向中心村发展,农村向集镇发展,集镇向小城镇发展的指导思想,进一步修订完善对原有村镇建设规划,有计划地引导零星村落向中心村或集镇集中。在规划制订与完善过程中,统筹考虑村庄道路、供排水、电力、通讯及教育、卫生、企业用地等相关要素,力求实现道路硬化、统一供水、房屋整洁、人畜分离、水冲厕所、沼气入户、环境优美、林果成荫、文明和睦等目标。按照国家城乡规划法的要求,把制定村庄建设规划作为考核基层政府转变职能服务“三农”的重要指标;围绕中心村建设制定村庄发展布局,明确生产生活用地布局、建设要求,以及对自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排;针对不同方式占用土地建设住房、公共设施、经济发展用房,尽快出台管理办法,规范农民行为,遏制随意乱占耕地、粗放使用宅基地的局面,促进节约用地;规划既应立足当前,又要有前瞻意识,努力做到与农村人口变动趋势以及未来长远发展相适应。

2.创新政策,有序推进。首先从制度与宣传上突破农村集体资源产权微观上属于各自然村落的客观事实和农民的习惯心理,发挥基层政府与村级组织统一调配行政村内资源的作用,为农民集中住居提供产权支持;加大中心村基础设施建设扶持力度,鼓励对获得政府补贴改造旧房危房的农户向中心村迁移,支持户数少的村落居民新建房时到中心村选择废弃宅基地;宣传教育农民改变落后的建房观念,进一步完善用地管理制度和农村建房管理制度;农村居民点土地的复垦,坚持土地整治以集体为主、土地开发以种植业为主和“谁开发、谁受益”的原则,所需资金采取以集体自筹为主、政府补助和农民投资参与为辅的办法筹措;尽可能地把处于同一经济区域的乡村归列到同一行政区域,建立特色产业体系,发展现代农业,壮大村级集体经济实力;通过村落合并提高资源配置效率,尽量使相邻或相近经济区域的主导产业之间相互配合衔接,互为发展条件,以便能够在较大范围内形成协作紧密的产业集群。

3.因地制宜,民主自愿。优化村落布局是一个长期的历史过程,不能一哄而上,要循序渐进,根据各地的经济水平、地理条件、自然资源、历史习惯的不同特点,因村而异,采取不同形式分类治理。具体操作时应区别市郊、平原、丘陵和山区分别进行谋划,保留传统特色。市郊的村庄要纳入市区总体规划,平原村落可向集镇方向发展,引导村级组织向社区转变,楼房向高层发展;山区及丘陵地区应以中心村落建设为主。多方差错资金,鼓励有能力的村民捐资捐物,争取企业及社会组织的资金支持,因地制宜,量力而行,集中力量有步骤分阶段办好较大的村容建设项目;经济条件较好发展潜力较大的地方,可适当通过银行贷款的方式获取村容建设资金,使村容建设与农民生活水平提高、农村经济发展形成良性循环;在集体经济薄弱的纯农业地区,随着各级政府财力的不断改善,要在统一规划的基础上,逐步增加对村容建设的补贴力度;将基础建设、扶贫开发、社会救助等资金与调整村落布局结合起来,通过以工代赈的方式开展村容建设。在突出政府引导的同时,要坚持群众路线,注意尊重群众意见,集中群众智慧,将村庄拆并等事项交由村民讨论决策,形成决议后再组织实施。

[1]新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/19/content_10218932_1.htm

[2]吴方成.大力优化村庄布局[N].湖北日报,2006-01-17.

(责任编辑:周建瑜)

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1008-5955(2010)04-0084-03

2010-08-18

熊主武(1965-),男,湖北大悟人,研究生,中共孝感市委党校副教授。