浅谈我国公共部门绩效评估

严正

（南京师范大学 公共管理学院 江苏 南京 210097）

浅谈我国公共部门绩效评估

严正

（南京师范大学 公共管理学院 江苏 南京 210097）

我国的政府绩效评估还处在初级阶段，存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足，规范化程度不足，绩效指标体系权重设置不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估，我们应该提高政府绩效评估的规范化程度，逐步建立多重政府绩效评估体制，要使用科学和合理的评估技术和方法等。

公共部门 绩效评估 完善

当今对于公共部门绩效问题并未有太多的关注，公共部门管理的重要性和特殊性决定了我们必需对其绩效问题进行深入的探讨与分析。

一、公共部门绩效评估的内涵

美国“国家绩效管理小组”在《美国公共服务：绩效评估的最佳实践》中指出，绩效评估是测量达到既定目标的情况——包括将资源转化为公共物品及服务（产出）的效率、产出的质量（他们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度）、结果（行为的实际效果与其预期目标相比较）、及其在达成计划目标的过程中政府运作的效率——的一个过程。

1997年，美国公共生产力研究中心出版的《地方政府绩效评估简要指南》一书中，概括性地提出了政府绩效评估的生产力、效果、质量和及时性等四大主题标准。根据公共部门绩效评估的标准，我们也可以这样定义公共部门绩效评估：对广义的政府组织、非营利组织以及公共企业等特定的社会组织在履行公共责任过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、时间与效益、经济因素与伦理政治因素的基础上，获得的公共产出进行评审。

二、我国公共部门绩效评估的现状

（一）当前我国行政管理体制存在的主要问题

作为后市场经济国家，我国具有自身的特点：政府对经济的干预很难在短期内消失，各经济体的自由环境相对狭窄；企业与政府受利益驱动，经济失控现象大量存在。这两个特点决定了当前我国行政管理体制改革的不彻底性，也决定了许多问题的存在，主要表现在以下三方面：

1.政府与市场的界限不明晰，导致政府行为价值选择的扭曲。

2.公平与效率难以统一，导致政府部门在具体管理操作上产生困境。

3.管理与服务之间的矛盾，使行政管理体制无法克服传统体制的弊病。

（二）我国实行绩效管理（绩效评估）的可行性

1.西方发达国家行政改革的成功实践为我国行政管理体制改革提供了借鉴经验，而我国的基本国情也决定了绩效管理在政府管理模式中有运行的空间。宏观上，市场经济的发展和加入WTO的现实要求我国公共部门注重效能建设，降低行政成本，提高行政机关的效率，为全面建设小康社会提供制度保障。微观上，绩效管理在技术上的操作有助于公共部门转变观念，提高行政效率。绩效管理是面向组织效益的全方位管理，以绩效评估作为重要方式，在公共部门中倡导顾客导向和效率意识，并将绩效与考核能动地结合起来，以促进公共部门服务的优质化和高效化。在具体实践中，各个国家的公共部门都有不同的技术操作方法，但基本的技术原则还是一致的，这些原则包括顾客导向、标杆管理等等。（1）“顾客导向”为公共部门提高服务意识提供最基本的思路。（2）“标竿管理”（benchmarking）促进公共部门的竞争意识。

2.构建服务型政府，绩效管理（绩效评估）对我国当前行政管理体制改革有着不容忽视的借鉴意义。无论从我国的现实需要还是实践经验借鉴上，绩效管理对我国进一步推进行政管理体制改革都有着深刻的意义。首先，“顾客导向”意识对服务行政的强化。其次，效率意识和公平意识的相互补充促进服务行政的公平、高效。最后，绩效管理的效率意识有助于政府在提高服务行政意识的基础上降低行政成本、提高行政效率。

（三）我国公共部门绩效评估的困境及障碍

1.绩效评估存在的困境分析：（1）政府绩效评估的技术困境。首先，政府提供的许多公共产品具有不可测量性和不可计算性。其次，政府部门绩效数据收集困难。（2）评估对象的“策略性”行为。现实中，评估对象为了符合上级要求，迎合指标，往往会采取一些“策略性”行为，导致人为的扭曲数据。比如，在制定绩效报告中巧妙地处理部门的计划和目标、报假数据、不计成本、突击治理等。同时，由于有些指标在一定程度上处于被评估者的控制之下，也很容易被“策略性”扭曲。（3）官僚主义的抵抗。政府内部存在的官僚风气向往的是稳定，然而政府绩效评估倡导的却是变化。在实施过程中，一些政府部门和个人，由于害怕评估影响自身利益，或以人为借口，纷纷使评价指标“软化”来避免必要的量化评估，或以评价标准难以把握、评价困难为名来对绩效管理进行有意或无意的抵制。

2.我国是一个发展中的社会主义国家,这个基本国情决定了在我国政府实行绩效管理,不论是理论上还是现实中都会遇到显著的障碍。首先，政府的绩效管理与企业的绩效管理从本质上存在不同。其次，政府是否能够对绩效评估的结果负责任以及改进的可能性有多大，这是需要提出疑问的。最后，政府绩效管理会对既得利益产生冲突。

三、完善我国公共部门绩效评估的对策建议

（一）借鉴新的公共管理思想

改革开放的实践证明：初步实现了党政分开，建立了适应市场经济和工业化需要的传统行政模式后，中国地方政府面临着全球化和信息化的挑战，社会发展呈现出技术发展迅速，信息技术的运用对地方经济发展的影响作用迅速加大的新趋势。地方政府肩负着实行工业化和信息化的双重任务。目前，中国公务员制度和行政制度的其他部分还不完善。与西方公务员相比，地方政府公务员对于传统行政体制中合乎生产力发展要求的内容还不能熟练掌握。加之政治体制改革还不配套，做事无规则，执行潜规则、法外行政的现象还很严重。在传统行政模式中优秀内容被侵蚀的同时，传统行政模式的弊端在不断阻碍着经济社会的全面快速协调发展。这是中国地方政府管理改革种需要特别注意的现象。在加快完善公务员制度建设的基础上彻底改革传统行政模式，确立新的公共管理模式已成为中国地方政府管理改革创新的双重任务。在这里，后者是我们着重讨论的内容。其主旨，就是借鉴新公共管理思想推进政府管理创新，以经济学和企业部门管理理论为基础，在政府中推行绩效管理，引入市场机制，借鉴企业部门的管理经验和激励机制，强调行政活动的群众利益导向、结果导向，把中国地方政府建设成为低成本高效率的回应性政府。

确立新公共管理的思想，应注意公共管理和公共行政两个概念的区别，一般来说，与行政相比，管理的内涵更加广泛。然而，传统行政模式下，公共行政被赋予了更广泛的含义，它曾被公共行政学派确定为运用管理、政治法律的理论和过程来实现立法、行政及司法的指令，为整个社会或其社会的的局部提供所管理与服务的功能。而公共管理只是行政的一个分支和层次较低的技术领域。效率、责任、目标实现以及其他管理和技术问题是它关注的重点。它与新公共管理的区别在于公共行政关心的是过程、程序和符合规定，新公共管理更注重结果。目前传统的公共行政模式下，管理的理念并没有在中国地方政府的工作中体现出真正的含义，党政分开和公务员制度的组织前提下，管理仍然是技术层面上机械教条的理性工具，并没有提高政府的工作效率，管理仍然附属于行政机构内部结构与传统行政模式的结合。改革开放以来，虽然经历了政府机构的精简、政府职能的转变，但寻找有效的治理工具提高政府的行政管理水平仍是政府工作的紧迫任务。实践证明，各先进国家在政府管理创新过程中，借用新古典经济学的有关理论，（如公共选择、成本交易理论）以及企业经营管理实践取得的新经验形成了政府创新理论——新公共管理思想。经各国政府管理创新的不断实践，已经成为系统成熟的理论。管理不再是对行政机构内部实行传统模式中的技术管理和方法，而是在树立新型政府政治理念，改变原有组织结构模式的基础。

（二）探索绩效评估方式，科学评定行政工作效能

开展绩效评估是规范政府行政行为，促进依法行政，转变政府职能，降低行政成本，提高行政效率的有效途径。为准确评估政府部门的行政工作效能，一些区、县成立了绩效评估领导小组，在区、县监察委设置了绩效评估办公室。如《徐汇区政府绩效评估实施办法》明确了绩效评估的原则、主体、内容、程序和评估结果的运用方式。评估工作充分利用现代信息化技术，从项目执行部门和项目受众两方面进行满意度调查，得出各项评估数据，全面了解项目的实施情况和社会效益，使评估工作更具权威性和客观性。通过这次测评，受测部门认识到了日常工作中存在的不足，明确了今后的改进方向，有力推动了部门工作能力的提高和工作思路的拓展。在总结评估工作经验基础上，年内还将对多个政府行政管理工作项目进行评估，并将评估结果列入政府部门的年度工作考核的重要组成部分。

（三）强化监督检查力度，落实依法行政工作要求

应该严格按照年初制定的执法监察立项安排，开展各项执法监察工作，并结合《行政许可法》执行情况的专项检查，把依法行政工作要求落实到政府工作的各个环节。要积极开展行政效能监察工作，充分发挥效能监察联席会议的组织协调职能，定期沟通交流情况，及时协调解决行政效能监察工作中的重大问题，推进机关效能建设。要以联席会议成员单位为主要力量，建立依法行政巡查工作小组，对各行政机关依法行政工作进行督查。每季度抽取一定数量的行政部门进行检查，重点抽查各部门的工作记录和重大行政决策过程的记录，不断提高各部门工作的法制化、规范化、程序化水平和公务员的依法行政意识。

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D63

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.01.07

1009-6922(2010)01-30-03

2009-11-16

严正（1986-），男，江苏沭阳人，南京师范大学公共管理学院2007级行政管理专业硕士研究生。主要研究方向：公共政策。

编辑：杜小三