行政人员责任悖论:维度考量及回归路径

2010-08-15曾婧婧

中共杭州市委党校学报 2010年3期

□ 曾婧婧

行政人员责任悖论:维度考量及回归路径

□ 曾婧婧*

传统视域下,为实现行政人员责任总倾向于以“人性善”、“人性恶”作为逻辑思考起点,从而得出“制度论”和“道德论”两种不同的思维倾向。单一的理解维度并不是现实的真实反映,使得行政责任所不可避免的逻辑困境和矛盾冲突不经意地被忽视了。行政责任的内在逻辑悖论和自相矛盾的行为选择,从根本上抑制了整齐划一的行政责任体系的形成,也限制了行政人员负责任的行为,增加了行政责任回归的难度。调整一下视角,以行政机关及其行政人员作为分析的视角,从权利、组织、体制三维度审视,揭示行政人员责任实现的基本困境,顺着其内在理路和意蕴的领悟,找到实现行政人员责任回归的路径。

行政人员维度考量责任悖论回归路径

任何社会政治制度的设计都必定以一定的理论预设为逻辑思考前提,传统视角下对人性的立场上,有“性恶”、“性善”两个思维极端。在对两种人性充分的理解和深刻的把握上,抽象概括出“制度论”和“道德论”两种不同的政治设计。因此从“性恶”、“性善”观的基本概念入手深刻认识“制度论”和“道德论”不同政治设计中内含的理性理念和非理性思维,为揭示其内在的设计缺陷,实现行政人员责任找到出路。

一、传统:人性假设及责任实现

中国古代思想对人性的探讨主要以“性恶论”、“性善论”为主导,荀子和孟子分别是其代表人物。荀子在强调用法治人时,主张:“今人之性,生而有好利焉,顺是,故争夺生而辞让亡焉;生而有疾恶焉,顺是,故残贼生而忠信亡焉;生而有耳目之欲,有好声色焉,顺是,故淫乱生而礼义文理亡焉。”[1]人类若顺其本质的发展,必然是“争夺”、“残贼”、“淫乱”,这些现象都是性恶的外在显露。孟子主张的“性善论”与之迥然相异,“人之性善也,犹水之就下也,人无有不善,水无有不下。”[2]“无恻隐之心,非人也;无羞恶之心,非人也;无辞让之心,非人也;无是非之心,非人也。”[3]孟子的“性善论”主要指人的本性善与生俱来,恻隐、羞恶、辞让、是非四个“善端”,生而有之。传统视角下,对人性假设的思考研究,对实现行政人员责任的实践提出了不同的理论设计。作为抽象概括的“制度论”和“道德论”,正是基于对人性“善与恶”的前提假设而提出对行政人员责任控制的两种趋势及其逻辑。波普尔说:“社会生活最重要的方面——我们需要的与其说是好的人,还不如说是好的制度。甚至最好的人也可能被权力腐蚀;而能使被统治者对统治者加以有效控制的制度却将逼迫最坏的统治者去做被统治者认为符合他们利益的事。”[4](P491)“制度论”者的思维概括为:自私自利的官员,在有效的监督与约束缺乏时,会机会主义行事,滥用公共权力服务于自己私利的满足。制度实施的两个前提假设是:人性的趋恶倾向判断和制度控制有效性认同,从不信任官员的“无赖假设”为逻辑起点,设置合理的制度,健全监督机制,贯彻执行,就能避免错误行为的产生,最大限度地减少“道德风险”带来的隐患,在不能保证最高质量的让行政人员负完全责任的境况下,至少通过对行政权力实施最大强度的约束和限制,确定行政人员责任的最低边界,在遵循“最小后悔值”原则的基础上,让权力的运行限定在制度的限定范围内,从而使权力滥用的可能性降至最低。“道德论”主要遵循“人性善”的假设,并不反对制度约束工具理性方面的作用,但严密的制度设计的实施最终还是通过行政人员这座桥梁发挥作用,人自身的道德才是制约权力的根本动力,“它们由一系列公共行政人员内心的价值观和伦理准则组成的,而且它们想要在缺乏规则和监督机制的情况下,鼓励从事合乎道德规范的行为。”[5](P134)因为制度作为人类有限理性的产物,不可能在差异化和日新月异的情境下,对行政人员负责任的地方作出完备的规划,且制度的设定、实施、修改成本是巨大的,因此寄希望于行政人员品格修养,道德境界和道德信念的提高和完善。

二、三维度审视:行政责任的内在逻辑悖论

行政人员责任的实现并不是依靠简单的外在制度约束或行政人员内在修养的提升便可解决现实难题。当我们从政府外部来审查政府责任,追究行政人员不负责任的表象问题时,是否深入到政府行为的内在机理,去分析、探究存在于权力层面、组织层面、体制层面所内在的必然逻辑悖论。

(一)权力层面的逻辑悖论

1.行政权力的二难选择

随着现代社会复杂性和公共事务多样性的变化,在社会生活中几乎所有领域都能找到行政权力的踪迹。政府所管辖事务极其繁杂,需要更多的行政权力来承担广泛而复杂的民主责任,与公众切身相关的公共物品和公共服务的满足供给,都需要增长相应的行政权力。除此之外,依靠行政权力来协调矛盾冲突,解决纠纷以创造良好的社会合作环境,也要求更多的权力资源予以保障。治理能力的提高对行政权力的增长提出了要求,但治理能力与行政权力的增长速度总是不那么协调一致。行政权力作为一种资源配置工具,本身具有两面性,既可以用来为人民谋求公共利益,实现社会价值,也能用于为行政机关及其行政人员牟取私利。权力的发展不自觉地有扩张性、膨胀性和腐蚀性的特点。“帕金森定律”揭示的“机构膨胀”、“冗员增加”是这样一种现象:一个不称职的官员,会找两个平庸的助手来分担工作,他则高高在上发号施令。两个无能的助手,上行下效,也为自己找两个庸俗的助手。如此一来,行政机构像金字塔一样增多,行政人员迅速膨胀,看似忙碌的个人背后,却是组织效率的低下,机构重叠,人浮于事,推诿扯皮。“所有权力都易于腐化,绝对的权力则绝对地会腐化。”[6](P129)人们总是冒险主义的追求权力,运用权力,腐蚀权力,洛克认为“谁认为绝对权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性,只要读一下当代或其他任何时代的历史,就会相信适得其反。”[7](P56)现实的行政权力增长需求与权力内在本质形成的逻辑困境,使得行政责任的实现困难重重。

2.自由裁量权的进退困惑

韦伯所设计的形式合理性的官僚制组织由于明确的分工,清晰地职责权限,严密的等级结构,专业化知识,严格的规章制度和组织成员的非人格化等,在一定环境背景下实现了与行政高效率的完美结合。其拥有的形式合理性,追求的工具理性原则,充满着对任何价值因素的排斥,遭到越来越多人的批判,因为官僚制所推崇的规章制度和集权最大限度地压抑了行政人员自主性的发展和积极性,把官僚体系中的人变成了官僚机器上的齿轮,缺乏自主性的行政人员在不确定性和瞬息万变的环境中无所适从。一定的自由裁量权是发挥行政人员自主性和积极性的前提条件,在康德看来,只有当行为主体的意志自由时,出于责任的行为才具有道德性质。只有行政人员在价值判断的基础上,自由裁量权衡后,才能实施责任行为。“有许多事情非法律所能规定,这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量,由他们根据公众福利和利益的要求来处理”[7](P99)。由于行政人员也有理性“经济人”的一面,在缺乏严格监督,没有明确的法律依据时,在个人利益和不确定因素的抉择,不可避免采取“非理性”行为,以个人的价值观、思维能力作为标准,滥用职权,“不受控制的自由裁量权可能会导致荒唐的歧视或者其他不公正的决定。”[8](P204)。自由裁量权的责任悖论在现实的情境需要自由裁量权的扩大和存在,但存在滥用自由裁量权的可能性又威胁了法治规则。

(二)组织层面的逻辑悖论

1.组织规则的矛盾取舍

没有规矩不成方圆,规则对于尚未完全和谐或者一定程度冲突的社会来说必不可少。社会生活需要规则的理由是集体行动的逻辑这种客观社会现象的存在。在个体理性激励下的个人自私的行为并不一定能够而且在许多情况下显然不能在亚当·斯密的“看不见的手”的指引下产生最佳的社会共同结果,个人理性并不能保证集体理性的实现。[9](PP24-27)个体自利行为导致的不公平竞争,正常秩序的紊乱,没有正式的规则,就不会有规范的市场和理性的经济制度。非合作博弈下的集体行为困境在现实的公共事务管理中,可能会出现公共产品供给不足,公共资源浪费,公共秩序混乱,公共政策执行不规范等问题,政策规则为摆脱这些难题提供路径选择。无力约束个人和集体欲望,规则衰弱的社会,社会必然像霍布斯所描述的那样丛林法则下的残酷竞争。然而“世界上的任何事物都是矛盾的统一体——矛盾即对立面之间既对立又统一的关系。“[10](P190)政府规则的扩展,既能为实现社会公共利益的目标创造条件,但政府行为的无限增长导致了政府行为的失效和规则价值的丧失。规则作为有限理性下的产物,在其失灵的地方需要新的规章来弥补错误,引发规则无限增长,其后果是政府规则活动寻求直接的非生产性利润,由此产生腐败现象。“行使行政随意性控制的官员和政治家在这种控制和维护的进一步扩大中有着既得利益,加上权力本身的腐蚀性,获得既得利益的腐败也就在所难免了。[11](P200)

2.组织目标的利益置换

行政组织的存在以实现公共利益为目的,行政人员在增进公共利益和民众福祉方面肩负着巨大的责任。“公共行政人员最重要的责任之一,便是在政策设计与执行时,反映‘公共利益’。他们对公共利益的理解将直接影响政策选择。质言之,在民主国家中,具有正当性的公共政策必须反映公众的利益。”[12](P417)行政人员以是否符合公共利益为衡量标准,规范自己的行为准则,做出作为或者不作为举动。行政人员的公共利益目标,作为抽象概念,不能得到明确而具体的界定,对其目标的理解及行为选择因人而异。“如果政府部门的目标非常模糊,以至于是毫无意义的。主管经常不知道要做什么,因此也不能指望他们告诉员工做什么,更不用说在工作完成之后去评价工作。”[13](PP207-208)组织目标的模糊性为实现行政人员责任设置壁垒。行政人员在追求公共利益实现的过程中,也会存在“目标置换”的潜规则,但公众利益在任何时候都拥有逻辑优先性,行政人员拥有“经济人与道德人”的社会基本属性和特殊的行政人员责任,在行政目标模糊不清或个人集体、组织与公众利益冲突矛盾的情况下,行政组织的个人群体就会优先倾向个人私利、群体利益,穿上“公共利益”的“合法外衣”。

(三)体制层面的逻辑悖论

1.单位中国的政治体制

行政人员责任的实现除了在权利、组织层面存在悖论,体制层面也是造成困境的重要根源,“单位中国”正是对这一现象的合理诠释。在我国的政治体制设计中,长期实行的计划经济管理体制,使得单位成为了一种特殊的组织形式和社会调控形式,具有居于各种组织之上的一个抽象概念。因为单位作为联结国家和个人的桥梁,构成当代中国政治体系坚固的支撑者和巩固者。任何个人都必须依靠单位赋予的身份在公共空间安身立命,获得行动的合法性。如此一来,内部成员对工作单位的人身依附关系大大增强,单位成了个人社会化及其价值实现和维护自身利益的重要载体,尤其在行政组织内部,上述“单位”属性尤其突兀。因为工作政府组织内的行政人员,表面上其工资福利待遇直接来源于政府,但实际上更直接的供给者应归于所工作的组织单位。体制上的设计安排使得掌握公共权力和拥有重要社会资源的行政人员服务理念的倾斜,即“为人民服务”转向为“为政府服务,为组织服务,为上级服务”,造成服务的“缺位”“越位”,规避了本应由行政人员承担的责任。表现为部门利益保护,“单位人的”特质,对行政人员生存和发展的行政组织的严重依赖和权威利益的无条件认同等。此外,在追究行政人员责任的制度体制架构中,努力设计普适的、放之四海皆准的责任控制手段,殊不知官僚体制下的行政机关不同级别、不同机构和部门间存在巨大的差异。在责任的体制和工具选择方面应根据组织的性质、机构的任务和职位内容来确定。

2.行政信息的坚固堡垒

在公共领域或政治生活中,信息表现为对社会公共资源和权力的支配控制,谁拥有足够多的信息,就能掌握更多的公共资源和支配更多的权力,信息不仅是获得和维护既得利益的手段,其本身也是种不可或缺的重要稀缺资源。行政机构及其行政人员内在地倾向于信息垄断和信息保密。因为设置信息堡垒所带来隐藏价值是极具诱惑力的。

一是垄断的信息,使得行政机构及其行政人员易于摆脱外来的监督和批评,因为公众对行政机关及其行政人员的绩效评价是基于经验型的材料和事实,以及对其行动信息的确切把握上进行检测的。信息的缺乏,使得对行政机构及其行政人员的监督无处下手,纠正、制裁错误的行为也变得异常困难。信息保密的倾向无形中增加了权力监督的成本,使得权力监督出现空白地段。“行政机关实际上成了它自家大院中的法官。”[14](P231)

二是信息的保密容易获得资源的配置及额外收益。官僚制组织结构中,层级节制的组织体系,所占有的信息和信息分配的不均等化,为行政人员滥用职权,牟取私利提供交换条件。内部信息自上而下层层封锁为寻租活动的展开提供了生存的土壤,寻找政府中“有利”的信息为不法分子带来有益的因素的现象已成为不争的事实。

三、责任回归:行政责任实现的路径选择

面对行政责任实现存在的逻辑困境及其阐发的问题,不仅要从理论上提高认识,从而掌握其所固有的矛盾规律,而且还需作出一系列的制度、结构性安排,以期突破困境,改善行政人员的责任状况。

(一)道德与制度双向均等化

制度可以最大程度地减少“道德风险”,保障行政人员的最低责任限度,但是制度的设计与设计的速度永远不可能周详的应对变化的环境和多样化的公众诉求,即使是最周密的制度设计,在其运行和实施中,都离不开作为公共行政主体的行政人员这一不可或缺的中介因素。制度安排与运行中的弊端和缺陷只有获得行政人员素质和道德的弥补,才能发挥实质理性的功能。“正如没有制度支持的个体道德是不稳定的道德一样,没有个体道德支持的制度也不可能是道德的制度,我们说制度的道德是在制度的道德原则与个体的道德实践有机统一条件下的道德。”[15](P213)现实社会的公共治理中,两者相辅相成互相渗透。良好的制度安排必然能在提升行政人员道德水准的同时,进一步增进制度效率,努力提升行政人员个人素质的各种举措,必然给在意识和实践上预防错误行为的产生,从而提高制度实施的效率。问题的关键是制度的把握,行政人员负责任行为的产生依次通过:长期职业的积累中,形成对法律和权威的盲从,引发结合制度做自己的思考,然后形成自己作独立的判断思考,以后使自己的判断思考实现与权威法律的融会贯通,形成重要的价值选择。因此,对刚跨入行政领域的行政人员,应定期岗位培训,职业教导,形成对制度的遵循,然后进一步激发其内心实现责任的热情,最后积极促成其对制度与道德的融合。

(二)个人化责任的落实

行政人员在面对组织利益与公共利益的矛盾冲突、对上级服务与对公众服务的两难选择中,难以保证行政人员道德责任的落实。行政人员作为行政组织整体的一个单元,因为“集体极化”现象的存在,导致了集体决定中个人责任的弱化,即群体的匿名性和责任的分散性,使约束个人的法律失去权威效力,这时由受非理性原则指导的个人组成的群体做出的决策比单独的个人决定更具冒险性。在“法不责众”的宏观文化氛围中,他不必为违背公共利益,或明知违背公共利益而为之的错误行为而承担任何责任。“所有的理论家都强调集体的真实性、集体决策、集体一致同意,但都忽视了集体能否负责任,是否值得信赖的问题。要让集体负责任,雇佣合同必须与集体而非个人签约,但这却从来未发生过。”[16](P343)集体决策中,个人责任的边界模糊不清,使得追究惩罚,制裁个人主体的行为变得更加困难。哈耶克曾指出:“为有效起见,责任必须是个人责任。”[17](P122)构建责任政府,完善个人行政问责成了当务之急,在特定的问题和具体的社会实践中,必须坚持个人的原则,明确落实到具体的单个主体或者多个主体,这也是对我国当前民主集中制原则的挑战和冲击。

(三)推行政务公开,促进信息机制的发达

推行政务公开是落实依法行政,建立法制政府的重要举措,最大程度上保障公民的知情权,对于实现民众的广泛政治参与,促进经济发展,进行有效的权力监督,反腐倡廉创造关键性条件。“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政治的话,人民必须能够详细的知道政府的活动,没有任何东西比秘密更能损害民主,公民没有了解情况,所谓自治,所谓公民最大限度的参与国家事务只能是一句空话。”[18](PP959-960)信息机制的不断完善,是保障建立在信息公开基础上的知情权的重要因素。

首先,加强信息自由立法。只要不对国家、社会和个人造成损失,所有的政府信息都必须向公众公开。“政府机关应该积极主动地告知公民,他们根据信息自由法及隐私法所拥有的权利。这一点可以作为检验政府是否确实真心实意为提高行政公开、透明度和问责度而努力的证明。”[19](P332)其次,设立“独立委员会”确保信息公开。坚持所有信息都应公开原则,除涉及国家安全和机密外,依靠互联网高科技术的应用,设立独立审查委员会,受理民众申诉,公众可以就不满的政府信息公开状况,向独立委员会提起投诉,政府必须实施独立委员会生效的决定。再次,各政府机构网页上应设政府信息公开专栏,主动公开本机构的重要政策、重要事宜、预算报表等及时对民众关心的热点问题做出回应。除此之外,还应积极发挥报纸、广播、新闻媒体的“喉舌”作用,定期举办政府信息发布会,保障信息的公开、透明,进一步完善信息机制。

(四)构建有效的权力制约机制

从不同的设计角度出发建立权力制约机制,可以形成各式各样的权力制衡模式。考察理论界的研究和国内外成功的经验,有效的权力制约机制包括:以权利制约权力、以权力制约权力、以责任制约权力、以监督制约权力、以规则制约权力、以透明度制约权力等七种。针对转型期我国存在的滥用权力行为,可以从以下几个方面入手,构建有效的权力制衡机制。一是重新界定政府行使权力的边界和方式。我国现阶段的行政体制改革、转变政府职能、理清政府与市场、政府与社会间的关系,就是为了防止权力的滥用而重新界定行政权力的运作范围。其基本思路是充分发挥市场在资源配置上的基础作用,让市场、企业和社会进行自我调整,建立有限政府。在无需政府的领域,政府应减少行政干预行为。在行政垄断的行业,应尽快降低准入门槛,形成自由竞争。此外国家立法是从最根本上划定政府的权限范围。二是权力的适当分解。制度设计必须将权力配置为不同的机构、部门和职位(特别是重要部位和关键环节),或者将某些机构和公职的成就建立在其他机构和公职的错误纠正上,并赋予其制约权力滥用的权利,使部门和个人形成相互竞争和制约的局势。三是强化行政问责制。赋予行政主体权力的同时,应该相应的强化他的责任意识,并强化对其违法失职的行为的责任追究,对严重的失职行为做出惩罚约束起到威慑作用。四是强化政府的内外监督。通过改变权力结构,建立新的权力制约机制,如香港“廉政公署”等,在监督过程中,保障其享有独立的地位和充分的监督能力。

(五)配置适当的权力与责任

“每个行政官员必须被赋予一种固定任务。在这种情况下,行政的成败取决于行政官员自身的才能与智慧。为此,必须配以行政权力,每一个行政官员必须有法律上及财政上的固定权力,以便有效地执行其公务。”[20](PP69-70)为了保证职责的履行,在赋予权力的同时,还须课以相应的责任。但现实的社会实践中,经常出现“有权无责”的现象,这是因为两者在实践中具有分离的可能性,从个人层面讲,人的本性向往权力,追求权力所带来的享受,将权力占有作为满足欲望的手段。从制度的设计上看,法律法规制定规则,职务说明不足以详尽一切,对其文字的理解依据个人的思维判断,对事实的解释也是模棱两可。机构安排中,部门林立,部门管理职能的交叉重叠,使得责任分散化,责任与权力得不到有效的配置。只有权力而无责任,权力必将趋于滥用,只有责任而不赋予权力,责任的落实必将落空。责任与权力的适当配置,必须做出以下制度安排。(1)以工作任务和职务设置为岗位责任的落脚点,细分工作任务,明确划分各部门,各级别,各岗位的职、权、责、利的关系。明确每个人的工作任务、责任要求以及惩罚处置,通过明确的个人责任制避免“搭便车”的现象,使人各司其职,各负其责。(2)建立责任追究制,强化对违法失职行为的责任追究,使违法行为受到相应的处罚,也为预防行政人员不负责行为起到警戒作用。

[1]荀子·性恶.

[2]孟子·告子上.

[3]孟子·公孙丑.

[4][英]卡尔·波普尔.傅季重等译.猜想与反驳——科学知识的增长[M].上海:译文出版社,1986.

[5][美]特里·L·库珀.张秀琴译.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

[6]哈耶克.通往奴役之路[M].北京:中国社会科学出版社, 1997.

[7][英]洛克.叶启芳等译.政府论(下篇)[M].北京:商务印书馆,1964.

[8][英]戴维·米勒等.邓正来译.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京:中国政法大学出版社,2002.

[9][英]亚当·斯密.郭大力等译.国民财富的性质和原因的研究[M].北京:商务印书局,1974.

[10]北大马列学院.辩证唯物主义和历史唯物主义纲要[M].北京:北京大学出版社,1996.

[11][瑞典]缪尔达尔.顾朝阳等译.世界贫困的挑战:世界反贫困大纲[M].北京:北京经济学院出版社,1991.

[12]黄曙曜.公共行政——设计与问题的解决[M].五南图书出版有限公司,1994.