超越“有为—无为”:对服务型政府的历史审视

2010-08-15胡重明马飞炜

中共杭州市委党校学报 2010年3期

□ 胡重明马飞炜

□ 胡重明马飞炜*

学界所探讨的“有为论”和“无为论”无疑成为了关于政府行为逻辑的一种解释构架,而当下的政府管理理论要求超越二者选其一的简单讨论。从历史的维度来看,公共行政呈现出公共性价值不断凸显的过程,而正是基于追求共同的公共利益的价值理性,才能使政府超越以往对于“有为”与“无为”的工具层面的过分争论,进入到符合时势变化和改革需求的新的论域。面向后工业社会的协作治理模式,过去“中心—边缘”式的社会治理结构将被多元网络治理结构所取代。而服务型政府的构建将努力化解过去传统行政理论中“有为论”与“无为论”、价值理性与工具理性的冲突,使政府与其他多元主体基于对公共利益的共同关切,在合作理性下达成民主的政治认同,共同解决所面临的公共问题。服务型政府因而是“有为”的诚信的法治政府,同时又是“无为”的有限的责任政府。

服务型政府有为无为公共利益协作治理

密尔在其1848年出版的《政治经济学原理》一书中认为,政治科学和实践国务活动中最有争议的问题之一,就是关于如何对政府职能和作用范围加以适当限制。然而时至今日,即使是在市场经济发展水平较高的国家,密尔提出来的上述问题,即在社会经济范围内如何明确划分公共部门与私人部门的作用、责任和活动边界问题,仍未得到圆满解决。我国地方政府在向服务型政府的转变过程中,也正面临着如何界定政府行为边界、为公众有效提供公共服务、促进经济社会和谐发展的问题。在过去一定时期里,学界所探讨的“有为论”和“无为论”无疑成为了关于政府行为逻辑的一种解释构架,而当下的政府管理理论要求超越二者选其一的简单讨论,从而进入到符合时势变化和改革需求的新的论域。

一、有为或无为

在建国后六十年的发展中,我国的地方政府管理方式经历了许多变化,可以将其概括为从“有为”到“无为”、从“无为”到新的“有为”的过程。“温州模式”一直是理论界研究的热点问题之一。我国学界对地方政府在温州民营经济的发展过程中所起到的作用已经有一个较为普遍的共识,即从民营经济发端时期的政府的“放任和扶持”,到市场体系发育中期的“引导和规范”,现阶段则要从市场经济发展的客观形势出发,起到“服务和提升”的作用。[1]正如哈佛大学亚洲中心主任托尼·塞奇(T ony Saich)指出的那样,中国的市场化及地方治理模式存在着高度的多样性,“经验研究质疑了用一种模式阐释中国地方政府性质的可行性”。[2]在国内学术界,虽然从80年代后期开始温州模式就受到了广泛关注,但有关温州模式和浙江现象中的政府角色,却往往停留于“无为而治”这样笼统的、似是而非的概括上。

笔者认为,在政府管理中,“无为”指的是一种宏观管理原则,是政府对某种事物或现象(而这种事物或现象可能与当时的环境是较激进甚至是冲突的,但却是代表历史发展方向的)的存在和发展采取默许的态度。而政府的“有为”,则是要从宏观上为市场的健康运行提供支持、服务,这种“有为”是较之“无为”更为直接、具体和积极的应对措施、策略和管理方式。在当下实现温州“第三次跨越”的呼声之下,有些学者就认为,实现温州经济的继续快速发展,就必须实现政府从“无为”向“有为”的跨越。有学者认为,“所谓‘有为’与‘无为’的简单区分,并不能对浙江地方政府在市场化进程中的角色定位和行为逻辑作出合理、准确的解释,更不能成为批判政府行为有效性、合理性的标准。”[3](PP67-68)笔者认为,从一方面来看,这种简单的“从‘无为’向‘有为’的转变”的提法容易陷入传统的公共与私人、国家与市场的两分法,将问题的理解归于片面化,从而忽视了地方政府的区域性、层级性差异和客观问题的复杂性。从另一方面来看,这种简单的转向“有为”的做法,最终仍旧跳脱不了统治型的传统行政范式,从而导致公共服务提供的低效率和社会资源的浪费。反之,如若一直坚守“无为”的阵地,也会因市场失灵、秩序混乱等问题同样走向公共服务提供的困境。实际上,即使在“无为而治的黄金期”,地方政府依旧致力于在市场监督、秩序维护等方面的“有为”,二者总是相伴而生。那么,将二者割裂开来理解政府行为的逻辑规律显然成为一种谬论。从“经济发展型政府”向“公共服务型政府”转变是当下政府转型的目标。这就意味着在市场化初期的政府的一些“有为”的行为在现如今则成为了一种过度干预的行为,而一些过去介入较少的公共服务项目则由于供给不足而亟待补充,因此“无为”和“有为”的界限并不是绝对框定的,而是随着环境的变化而需要不断地做出调整。从“放任”到一定程度上的市场监管可以说是政府在“无为”与“有为”之间的一种转化和对实践的一种适应。

因此,服务型政府的角色界定是否该争论于应当“有为”抑或“无为”呢?是否应当超越绝对主义、激进主义的盲目改革,同时又要抵制折中主义、保守主义的消极停滞,将政府的治理置身于本国的国情与地方的实际呢?现在,尚处于探索阶段的服务型政府建设,其理论范式未完全形成,其理论研究更多的是借鉴西方的一些理论流派中关于“服务”的思想。由此,必须首先从中国地方的实际情况出发,吸收西方现有思想中适用的理论范式,在实践中因地制宜地寻找合理的模式,并进一步推动具有中国特色的服务型政府的理论范式的形成。

二、历史的维度:作为公共价值的维护者

传统管制型公共行政以理性经济人的假设为前提,比较强调对于人的硬性管理。然而,在“温州模式”发端时期,地方政府开始改变了这种状况。温州地方政府开始尝试“无为而治”的管理方式,没有为了“顶戴花翎”打压民营经济的生长。相反,在时时袭来的有关姓“资”姓“社”的争议声中,他们顶着政治压力大胆放手,客观上为地方经济的发展提供了宽松的政治环境。在那尚未实行分权财政体制的年代,这种突破传统体制障碍的冲动源于地方生存发展的诱致性因素,而非政府官员个人的升迁,对地方公共利益的追求超越了对财政和行政激励(奖金与晋升)的追求,成为当时地方政府行政之逻辑基点与最高价值。此时的“无为”与之后整顿市场秩序的“有为”行动毫不矛盾,都源自同样的诉求——公共利益。其可贵之处在于,当地地方政府官员的个人命运与民众的利益是一致的。

倘若对政府行为演进逻辑的阐释与讨论将“有为”与“无为”截然对立起来,就会陷入机械的形而上的认知。而“有为”与“无为”的真正分歧并不在于政府是否应当介入的问题,而应在于治理的范围与尺度的问题。我们发现,二者的出现皆为一定历史时期的产物,是地方政府在特定情势下对某一特定领域所选择的治理方式与行为态度。“有为”或者“无为”只是某个时间序列的断面上政府工具理性的选择,而维护公共利益才是其一直秉持的核心的价值追求。于是,超越二者分歧的关键就在于无论倾向于何者,政府都应将公共利益、民主、公平等价值放置于首要位置,在此前提下着眼于行政的实际,塑造与重建个性化的理论范式与实践模式。当然,讨论的前提首先是政府作为自由主义文本中所言之“必要的恶”,注定需要站起来扮演公共利益维护者的角色。纵观历史发展的进程,可以找到问题的答案。

政治讲究公平,而行政追求效率,也许正因“政治—行政”的二分,才导致了公共行政中价值理性与工具理性的冲突和矛盾。尽管在思想家们看来,作为“幽灵”的公共利益仿佛很难定义,学界往往不是陷入空泛的叙事,就是以现象罗列的方式来阐释其存在的逻辑。但是无论如何,作为一种决策的道德和伦理的标准,公共利益目标正日益成为后工业社会中政府行政的一种价值期许。如果说是现代工业化在实践中逐渐丧失了古典自由主义对人文价值的关怀,那么我们身处的正是一个价值理性逐渐回归的时代。

公共行政中人文理性的回归是历史发展的必然。从整个历史发展阶段来看:农业社会时期,个体主要以“熟人社会”作为其交往的场所,社会问题所波及的领域狭小,家庭、宗族深刻地影响着对社会问题的治理,此时的政府是统治者控制被统治者的机器,在社会同质性较强的情况下,以集权式的人治和权治的方式来解决治理的问题也符合了那个时代的要求。但是,在那个尚未“祛魅”的时代里,人的自由和民主无从谈起,社会也无真正的公共性可言。到了工业社会,人的自由得到了较大提升,公民意识不断增强,随着交往范围的扩展,公共问题也逐渐显现。但是本质上此时的政府仍然是统治阶级的工具,其行为受到政治与利益集团的较大影响,法治作为行政的主要方式出现,尽管顺应了日趋加深的社会化和在市场化基础上的互惠型交往方式的时代潮流,但依然是统治阶级所制定的规则,管理型行政的工具理性也常常淹没了原初对人文价值的追求。而到了后工业社会,个体随着物质文明的发展得到了高度的自由,随着交往范围的空前扩大,人们越来越共同受制于某一事件或者现象的影响,成为利害相关者,公共问题因而被富有公民意识的各种主体所关切。但同时,多元社会中却充满着价值冲突,公共问题反而在此“陌生人社会”中凸显出来,并且公共治理往往牵涉于庞大的社会网络之中,表现得极为复杂。利益共同体中的单个成员因为个体的局限性,不愿或者无力解决波及全体的共同问题,此时就需要有一种高于个体之上的力量能够协调社会的冲突矛盾,并为公众谋取共同的幸福。于是,公众将部分个人权力让渡给政府等治理主体,便由后者承担维护公共利益的责任。根据张康之教授所认为的,“德治”将是这一时期的治理方式,因而政府必然应把公共利益作为其核心的价值理性,行政的目标指向也必将富有更高程度的人文关怀。以此来看,政府的工具理性取向从权治到法治,再到德治,价值理性则表现为一种公共性不断凸显的进程。政府作为公共利益的维护者和公共价值的捍卫者已经不再只是形而上的理想追求,而且成为多元社会公共行政之实践所需。

从我国的情况来看,建国后虽然确立了“人民当家作主”的权利,党和政府也以“全心全意为人民服务”为宗旨,但在实践中由于传统行政和苏联模式的影响,仍旧摆脱不了人治和权治。直到改革开放之后,“以经济建设为中心”的确立,使得中国走上了高速现代化的道路,公民意识得到了不断地提升,但同时政治体制改革却落后于经济体制改革的步伐,传统行政范式长期存在,行政体制改革举步维艰,深刻影响了政治文明的进步。同时,片面的现代化也造成了一系列公共问题在此时不断显现出来,威胁到社会的协调发展,并在公共服务领域表现得尤其突出。“温州模式”中所出现的政府的“无为”和“有为”正是处于这一现代化过程中,在面对市场经济发展规律与传统体制障碍的矛盾时政府顺势而为的理性选择的表征,但之后也与其他地方政府一样遭遇到现代化的负效应与日益严峻的公共服务供给不足的困境。随着社会分工程度的不断提高,公共服务领域的不断扩大,政府财政支出日益增加,政府供给能力则在某种程度上呈现下降趋势,客观上已使政府难以维持对公共服务的大包大揽的局面。同时政府垄断也造成了公共服务的质量低劣、效率不高、资源浪费,因此在公共领域内引入竞争机制成为广大民众的要求和责任政府的追求。到了20世纪80年代,公共服务的市场化和社会化已成为西方国家行政改革实践的核心取向,同时也成为包括我国政府在内的其他国家市场经济发展过程中的必然趋势。新公共管理、新公共服务以及治理理论一脉相承地将公共管理之道延伸到更为广阔的视域内,服务型政府的构建也在世纪之交乘势而起。正如“治理理论对整个公共管理部门的格局进行了重新的认识,对不同的实施主体各自的定位、分工和适当的角色进行了分析,强调了多元主体的多层治理,为打破公共产品、公共服务的政府垄断开启了新的思路。包括全球层面、国家层面和地方层面的各种政府间和非政府间的国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体,将依据不同的行为原则,分别发挥着不同的社会功能”。[4](PP71-72)当下对改进公共服务的期许,导引政府对自身主体性的重新体认,进而改变过去统治式的行政观念和行为方式,将服务寓于管理之中,协调二者关系,提供更为优质、高效的公共服务。如此的改变首先基于的当然是公共性不断提升的行政实践需求,服务型政府的构建正是在此背景下的必然之举。

现阶段以构建服务型政府为目标的行政改革便自然而然地唤起了政府对以往治理方式的反思,尤其在于既有的治理方式是否有利于公共利益的实现以及如何凸显公共性价值的问题。从此意义上来说,政府始终是公共服务与公共治理的“主角”,“有为”与“无为”的选择不过是在维护公共利益的价值理性基础之上政府行为的工具理性的表征而已。政府的自反性认识应在于怎样使自己成为“必要的善”,使潜在的和已经存在的“恶”限制到最小的限度。所有的逻辑起点都在于其作为公共价值维护者的主体角色。凭此而论,以实现公共利益目标作为政府的价值理性以及在此基础上随实践要求灵活调整的“有为”与“无为”,或者说“服务”与“管理”相统合的实践理性才是服务行政的真实意蕴所在。

三、服务型政府:迈向协作治理的历史进程

不管是理论上关于“有为”或“无为”的博弈,还是实践中如何把握对市场经济进行“控制”或“非控制”的程度,我们都不得不意识到,公共行政正处于一个全新的充满矛盾冲突的语境之中。正如张康之教授所忧虑的:“现在看来,人类实践理性的发展已经达到了这样的地步,让人时时向自己提出一个问题:人类应当在冲突中生存还是通过合作而谋求共生共在?”[5]

以上问题的实质在于,处于工业社会中的政治国家一直占据着治理的中心地位,而社会自治力量则相对薄弱,常常处在“被控制”的边缘位置。可是,“单边操纵”的单一线性上的二元在此多元化、复杂化、网络化的后工业社会特征日益凸显的时代里却已经愈来愈落入一种悖论丛生的困境。如果说在工业社会时期,公共行政所面临的是以理性官僚制为基础、以控制为导向的“中心—边缘”式线性结构的治理语境,那么在后工业社会时期,这种基于单一主体“有为—无为”,或者说“控制—非控制”的单向度的二元选择就将被更为广泛复杂的、多向度的社会网络治理方式所取代。这即是说,政府不再能够以唯一的“元治理”角色而自居,其职能范围必须是“有限”的,主客体等级间的操纵与被操纵的关系必须代之以主体间的互动与合作。这不但关乎于对政府与社会自治力量的强弱对比关系的重新调整,而且关涉一种整体性的治理方式的革新运动。因而,作为适应于后工业社会复杂网络结构的服务型政府必然是一种有限政府。同时,这种“有限”也必定不能是新自由主义者口中所宣扬的“最小政府”——这仍然会因片面的“无为”而无法跨越二元之槛——而应是处于协作治理网络中的多元主体之一,并且也常常需要发挥鲍勃·杰索普所言之“最后一招”的作用——这既是国家作为公共利益维护者的主体角色的工具理性的选择结果,也是服务型政府以公民本位为核心的价值理性的表征。

承前文所论,“温州模式”的历史正反映了社会治理结构的变迁以及随之产生的政府理性的演进过程。“有为”与“无为”的行动者——地方政府本质上依旧是“经济发展型政府”、“管制型政府”(这无疑回应了当时的社会治理结构),惟其如此,“无为”才一度成为政府的“铤而走险”之举,被那个时代视作“异类”,同时又成为改革创新的先锋。如此的转变首先应是行政的理念迈向公民本位的跃迁,然后才是关于“有为”与“无为”的行政向度的变化,不是简单地从“无为”走向“有为”,而是在服务行政中把握好二者的尺度与范围,即要协调好政府与其他治理主体之间的关系,在互动中共同谋求公共利益的实现。可以说,“无为”与“有为”属于历史的范畴,反映了那个时代的音律,也都不可避免地带有传统行政的痕迹。而面向多元社会的服务型政府无疑将会在新的协作治理模式中重新定位,与其他服务主体基于公共性不断上升的实践需求,协商达成“有为”与“无为”的共识,实现价值理性与工具理性的统一。

首先,“有所为亦有所不为”的服务型政府当然是有限政府。面向后工业社会的协作治理模式,服务行政范式的构建需要从“全能型政府”转向“有限政府”。在多元社会的公共治理中,过去单一的线性结构将由多元的社会网络所取代,政府中心主义的单边控制的行政方式将由多元参与主体式的治理方式所取代。“有限”的服务型政府在基于维护公共利益的核心价值选择之上与企业、社会组织或者个人能够达成心灵的共鸣,从而在公共服务领域中合理安排好“有为”与“无为”的角色。政府所面临的将是在一些公共服务领域,从“主角”成为“配角”。基于共同的合作理性,进一步的职能转变和机构改革应当考量政府与其他主体间的责任大小与能力限度。在朝着“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能向度转化过程中,甘为“配角”的服务型政府虽然放弃了过去的管制地位,在治理中常常需要退居“幕后”,却恰恰印证了其作为公共利益维护者的“主角”角色。

第二,服务型政府必须是责任政府。如弗雷德里克森所言,“在民主政治环境中,公共管理者最终应向公民负责。正因为公共管理者承担这种责任,公共管理工作才显得崇高神圣。”[6](P203)在后工业的多元社会中,公共治理责任的确定将会更为复杂,这就“意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡,它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”[7](P132)并且,这种责任已经不只是政府主体的责任,还包括企业、社会团体以及公民等多元主体的责任,各主体间无疑需要摒弃过去的“中心—边缘”结构,重新划分责任的边界和大小。因此在互动的治理网络中,政府不仅要承担公共服务中“主角”的主体责任,同时还需承担好“配角”的主体责任。本着对公民的回应性要求,责任性将是服务型政府超越“有为”或“无为”的矛盾选择的内在根据与价值旨归。

第三,服务型政府必须是诚信政府。“随着后工业化压力的增强,在复杂性和不确定性已经达到了官僚制组织可以应对的极限的时候,就只有谋求组织根本性质的变革了,即用合作制组织来代替官僚制组织。”[8]后工业社会中,基于合作型信任基础上的与各治理主体间和谐互动的诚信政府正是这样一种合作制组织。与工业化时代契约式的信任关系不同的是,合作型的信任将顺应的是一个获得实质性内容的“积极信任”的时代,“虽然处于利益实现需求的工具理性依然会在社会关系的整合中发挥作用,但利益追求的动机开始在直接关注社会关系和交往关系健全的需求中呈现弱化的趋势。”[9]诚信的服务型政府在“有为”和“无为”的工具理性的选择过程中,将致力于创设多元治理主体间合作和实质性信任的制度安排,寻求实质性自由、平等的途径,从而使得“有为”和“无为”的行政选择更富成效,更有助于公共价值的实现。

第四,服务型政府必须是法治政府。“以制约国家权力和保障自由人权为核心的现代法治,是与民主政治和商品经济相伴生的伟大制度化运动。”[10]作为现代文明的产物,法治体系和制度体系为公共服务规定了范围和标准,同时也为政府与其他治理主体的行为边界、责任大小、职能限度提供了成文的依据,促使着各个主体对公共利益负责,保证了公共服务提供的连续稳定和可预期性。在多元社会中,为了应对复杂的价值冲突和利益矛盾,法律亦作为一种威慑的力量和外在的契约,使得合作信任以及协作治理成为可能。所以,服务型政府必须把法治与德治结合起来,统一于公共治理的整个过程之中。可以说,没有法治,政府的“有所为亦有所不为”也缺少了可以考量的标准。

尽管对于“有为”与“无为”的争论随着时间的流逝渐渐淡去,但放眼于整个历史发展的进程,可以说,政府的“有为”与“无为”又以各自不同的形态在不同的时间断面上或空间地域内呈现,成为每个社会变革中所经历的普遍性现象,即历史变迁促使政府理性的变迁,随之又外化为政府行为方式与边界的更迭。无论如何,面向后工业社会的协作治理模式,服务型政府的构建将超越工具层面的过分争论,努力化解过去传统行政中价值理性与工具理性的冲突,使政府与其他多元主体基于对公共利益的共同关切,在合作理性下达成民主的政治认同,共同解决所面临的公共问题。服务型政府因而是“有为”的诚信的法治政府,同时又是“无为”的有限的责任政府。从此意义上说,让政府成为“必要的善”,公共行政将会在未来的治理模式中更趋向于其本身的价值所在。

[1]何显明.政府与市场:互动中的地方政府角色变迁——基于浙江现象的个案分析[J].浙江社会科学,2008(6).

[2][英]托尼·赛奇.邵明阳译.盲人摸象:中国地方政府分析[J].经济社会体制比较,2006(4).

[3]何显明.顺势而为:浙江地方政府创新实践的演进逻辑[M].浙江:浙江大学出版社,2008.

[4]刘星.服务型政府:理论反思与制度创新[M].北京:中国政法大学出版社,2006.

[5]张康之.走向合作治理的历史进程[J].湖南社会科学, 2006(4).

[6][美]乔治·弗雷德里克森.张成福译.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[7][美]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.丁煌译.新公共服务,服务而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[8]张康之.论不确定条件下的组织活动[J].理论探讨,2008 (5).

[9]张康之.论信任的衰弱与重建[J].湖南社会科学,2008 (1).

[10]金太军.论政府公共管理责任的承担[J].行政论坛, 2008(1).

(责任编辑:段昆仑)

book=39,ebook=39