义务教育均等原则在边疆贫困地区的落实

胡明学 安树昆

（云南省侨办，云南 昆明 650041）

义务教育均等原则在边疆贫困地区的落实

胡明学 安树昆

（云南省侨办，云南 昆明 650041）

《义务教育法》确立了均等性原则，以保证每一名适龄儿童均有接受公平教育的机会。但是，受制于经济、文化、制度等方面的原因，云南边疆贫困地区义务教育的发展还极不均衡，有必要在正视这个基本现实的基础上，采取相应措施，使义务教育均等性原则在边疆贫困地区得到全面有效的贯彻实施。

《义务教育法》；均等性原则；边疆贫困地区；问题；原因；措施

我国是社会主义性质的人民共和国，人民是国家的主人，全体社会成员应平等地享有和利用社会的教育资源，获得同等受教育的机会。我国以法律形式确定了实施义务教育的目标，而普及义务教育是实现教育机会均等的主要措施。《义务教育法》的均等性原则主要是指所有适龄儿童、少年在接受教育中权利均等、机会均等、质量均等、保障均等。本文讨论的主要是这些原则在边疆贫困地区的落实。

一、《义务教育法》均等性原则在云南边疆贫困地区贯彻中落实存在的主要问题

在边疆贫困地区，由于客观上存在着的城乡之间、区域之间、民族之间的巨大差别，因而义务教育发展还极不均衡。笔者就教育发展均衡性问题，专程到云南省临沧市双江拉祜族佤族傣族布朗族自治县、耿马傣族佤族自治县和沧源佤族自治县调研，发现在这些地方义务教育办学条件整体比内地落后，县内差别也很大，严重地影响着《义务教育法》均等性原则的贯彻落实。

1、校舍建设不均等。边疆贫困地区在办学条件改善上存在着区域性的重大差异，县城及县城附近学校、乡（镇）中心学校、县乡公路沿线学校，校舍建设基本满足学校教育教学需要，但边疆贫困地区学校的校舍就紧张简陋了。如双江勐勐镇解放完小，地处县城中心地段，按学生规模应有校舍面积为338.4平方米，而该校校舍实际拥有492平方米，超配45%。而该县大文乡帮驮村完小地处澜沧江边，远离县城100多公里，应有校舍1309.6平方米，而实际只有1074平方米，尚缺235平方米，校舍极为紧张。

2、教学设施设备配置不均等。如沧源县民族中学建成了校园局域网，建设了班级多媒体教室，成为临沧市唯一一所实现班班有多媒体教室的完全中学；城区小学也有了实验室，多媒体教室和计算机教室。然而，远离县城的乡（镇）中心完小却连计算机教室都没有，甚至更多的村完小及以下学校，连电脑都没有一台，设施设备的配置突出了城区中心学校而使边远学校边缘化了。

3、发展机会不均等。交通便利的地方、经济发展较好的地方，受上级的关注要多一些，相应的得到的支持也更多一些，相反，交通不便，经济发展滞后的地方，受到上级的关注就少一些，得到支持帮助的可能性就要小一些。特别是偏僻边远的地区，就领导关注而言，几乎无人问津，从而使学校发展的机会不可能平等。受关注的程度不同，自然会影响到学校的发展、教师的成长和学生的成才。

4、教师资源配置上不均等。边疆贫困地区一直都是师资力量最弱的地区，由于交通不便，信息闭塞，文化生活枯燥，分配到这些地区的教师难以安心，甚至于对生活丧失信心，对工作毫无责任感。特别通过2005年试点2006年启动的农村教育综合改革后，教师实行以县为单位的全员聘任制，在操作上，教育行政部门把学校分为几类。以双江自治县为例，将中学分为大致三类，在教师竞聘上岗过程中，全县中学教师全部都可以竞报一类中学，待一类中学按编制、岗位聘了优胜者后，剩余的教师开始参与二类学校的岗位竞聘，二类学校聘任优胜者后，剩余的其他教师再去竞聘三类学校，这样，一轮一轮的竞聘，使全县最优秀的教师集中到一类中学，二流教师集中到二类学校，最差的教师集中到三类学校……更为甚者，山区中学的教师严重不足，不得已，只能在社会上聘请不具备教师资格的代课教师。这样的教师资源配置方法，导致各级各类学校拥有师资力量的极度不公平，条件好的学校拥有了全县的优质师资，条件较差的学校不能公平地享有应有的师资力量。

5、教育质量不均等。就目前而言，总体上还是优质教育资源向中心城市、发达地区集中。而边疆贫困地区的办学条件远远落后于内地发达地区，一是校舍不足且不配套；二是教学设备配置落后，相当一部分学校教师上课还是靠“一本书一支粉笔”包打天下；三是不同类型的学校拥有的师资力量悬殊太大。这样的教学质量不公平，已经远远不是通常所说的历史、地理、文化、社会等原因造成，而是政府“行政力”所致。

二、制约云南边疆贫困地区贯彻落实《义务教育法》均等性原则的原因

1、自然条件的制约。边疆贫困地区由于特殊的地形地势，很多地方海拔高、山区面积大，地形呈“山高河多谷深”的特征，群众居住极为分散，且民族文化差异较大，学校点多面广，从而导致贯彻落实《义务教育法》均等性原则有很大的难度。为了让适龄儿童、少年能就近入学接受义务教育，地方各级人民政府从80年代年初以来，采取了切实有效的措施，把学校办到村村寨寨，哪怕是最分散最边远的山寨。以云南省为例，2008年底，全省共有30607所小学校（其中完小16573所，初中2034所，一师一校点12000个），小学在校生达45104万人，平均14平方公里就有一所小学校①。为了达到目“普六”、“普九”目标，云南省“绝大多数县不得不举债，低水平、欠账建设严重，”“欠债达40亿元左右”。②即使如此，中小学办学条件真正达到“普九”验收标准的也不多。

2、经济基础的制约。由于过去实施“普六”、“普九”实行“地方负责、分级管理”的体制，所以，经济基础好的地区，义务教育事业得到很好的发展。相反，经济基础差的地区对义务教育欠债太多，该提供的办学条件没有提供，校舍不配套、教学设施设备普遍不足或尚缺，教师的工作条件和生活条件没有得到应有的改善，出现“一流教师跑县城、二流教师跑乡镇、三流教师跑公路沿线、四流教师留在最艰苦的边疆贫困地区”的现象。由于经济基础的差异，各地办学条件和教师待遇就有所不同，各个学校的办学条件和办学水平存在较大的差异，从而直接导致受教育者享受国家公共资源的不公平，义务教育的均衡发展目标没有实现。

3、群众观念的制约。边疆贫困地区，特别是少数民族聚居地区，由于历史、文化包括政治的原因，社会发育程度低，人民群众对现代生活的追求及对科技知识的渴求愿望不迫切，甚至很淡漠。一些人没有把学习知识作为自己的需要来追求，在自身学习和支持子女上学求知方面，多数是被动的服从政府的动员和要求，甚至找很多理由阻止自己的子女上学接受义务教育；有的人认为子女上不上学是自己的事，与别人无关，与政府无关，也没有意识到自己不让适龄子女上学是违法行为。所以，这些地区的适龄儿童、少年受教育的限制条件较多，一方面可能接受不完法定的义务教育，另一方面，由于缺少文化氛围，学习质量也受到很大的影响。

4、体制制度的制约。在“普九”投资体制上，由于过去实行“地方负责，分级管理”的投资管理体制，从而造成经济基础好的地方财政投资大，经济基础薄弱的地方财政投入小、甚至没有投入的状况，所以，边疆贫困地区义务教育欠债多、欠账普遍，基本办学条件与发达地区相比悬殊较大。同时，由于边疆贫困地区自身过去存在把学校分成重点和一般的倾向，国家补助资金和社会助教资金也存在分配不公平的现象。在师资力量配置上，由于教育行政部门盲目追求理论上的公平，特别是开始于2006年的农村教育综合改革，使师资流向与国家倡导的“向农村学校、薄弱学校倾斜”的原则相悖，致使优质资源流不到边远、艰苦地区的薄弱学校。

三、云南边疆贫困地区全面贯彻落实《义务教育法》均等性原则的措施

1、增强法制观念。《义务教育法》是国家的基本法律，政府、社会组织和公民都应当严格遵守执行。一是各级政府应当按《义务教育法》的要求合理设置学校，并按必备的办学条件标准对学校校舍、设施、设备进行适实的投资，确保各类学校师生的教育教学活动能在学校全面开展。二是各县（市、区）级教育行政部门应当根据《义务教育法》的规定均衡配置义务教育师资，让各级各类学校，不论其在什么区域都能公平得到优质的师资。三是教师必须按照《义务教育法》第十四条“应当热爱社会主义教育事业，努力提高自己的思想、文化、业务水平，爱护学生，忠于职责”的规定，依法履行职责。四是各级政府、学校和教师要在学校覆盖区域内，加大对《义务教育法》的宣传力度，让辖区群众真正懂得实施义务教育是国家发展战略的需要，是政府推动人的全面发展的需要，适龄儿童、少年接受义务教育不仅是自己学文化、学知识，提高自身适应社会能力的事，更是对国家提高全民族素质自己应尽的一份义务和责任。适龄儿童、少年不按规定接受义务教育是违法行为，适龄儿童、少年的父母或监护人不送适龄儿童、少年入学接受义务教育，也是违法行为。这些关于义务教育法精神的宣传一定要做到家喻户晓，人人皆知。

2、强化政府的职责。政府应当把义务教育确实摆在优先发展的战略位置来考虑。现行《义务教育法》第二条规定：“义务教育是国家统一实施的，所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。我国在实施《义务教育法》的过程中，为了使该法的施行有较强的可操作性，各省、区一方面制定了《义务教育法实施细则》，另一方面还制定了《义务教育法》检查评估验收办法，各级政府对此应当认真贯彻。一是要加大对校舍建设的投入。校舍建设投入要坚持安全、够用、配套、标准化。无论是哪一类学校的校舍都应该坚持这个标准，包括一师一校点在内。安全指校舍结构质量要符合当地抗震设防标准，符合消防设计配置规范要求。够用指学生班班有教室，教师人人有宿舍伙房，有住校生的学校还要有学生食堂和学生宿舍。配套指每个学校还要有图书阅览室、自然实验室、仪器保管室、少先队活动室、卫生保健室、教师办公室等。同时，每所学校应当有院墙、校门、厕所、旗杆、运动场地、安饮水源等。标准化指教室应当采光充足、面积达标、结构合理，符合国家教室建设标准要求。二是要提供必要的经费保障。免除学生学杂费、教科书费、文具费后，财政应当按生均公用经费标准及时足额把教育经费拨到学校，同时完善对寄宿生的补助，凡家庭困难的住校生应根据情况实施补助，不能让学生因生活费的困难而分散学习精力。学校所需基本建设费用由政府全额承担，不能再让学校自行筹措。三是要建立完善激励机制。教育质量的公平，关键是优质师资配置的公平。为了鼓励教师到艰苦的地方从事教学工作，政府应当出台对教师精神上、物质上的补偿办法，由县级财政建立艰苦地区学校教师岗位补贴基金，专门用于艰苦地区学校教师的岗位补贴。可以以县为单位，把学校进行分类，以县城条件为基本标准，环境条件较县城学校越差的学校类别越高，对到类别高的教师实行一定的艰苦岗位补贴，包括完小轮值到一师一校点任教的教师应该实行更优厚的补贴，从而使到艰苦地区工作的教师找到一个情感上的平衡。这个平衡，既是一种工作补贴，也是一种工作肯定，有利于教师安心边疆贫困地区的教学工作，只有教师安心工作，才会保障学校的教育教学质量，才能做到教学质量对每位适龄儿童、少年的相对公平。

3、完善办学体系。在办学体系上应坚持“初中办到乡、完小办到村、自然村设置一师一校点”的办学格局。农村小学在设置时，既要考虑投资效益，也要考虑适龄儿童、少年就近入学接受义务教育的需要，要坚持集中办学与方便适龄儿童就近入学接受义务教育的两兼顾原则。根据这个原则，在小学阶段必须办好完小，在完小下面根据实际情况需要设置一师一校点，坚决取缔初小，即两师一校点、三师一校点等。应当把完小办成最基本的小学办学单位，一师一校点作为村完小的附属由完小统一管理，教师由完小教师轮流去任教。一师一校点一般只招收一年级和不到龄随班就读的幼儿，根据适龄儿童的数量最高只办到二年级。三年级以上学生从体能和认知上讲，已经具备了在教师的管理下自理的能力，因而从三年级起，所有的学生都应当送到完小就读。

4、改变师资配置的办法。教师聘任是一种责任约定，无论是哪类学校，对教师必须实行聘任制，聘书应该明确：任教地点、任教学科、任教内容、任教目标要求、任教时限，聘任约定事项还应该经过学校与受聘教师的对等协商，这样有利于在教师聘任中体现《义务教育法》第二十八条规定之精神：“全社会应当尊重教师”。同时，对教师履行聘约成绩突出的应该给予表彰奖励。在教师配置方法上，不应采取从条件好的学校到条件艰苦的学校逐轮竞聘的办法，而应采取由县级教育部门统一调配、合理配置的办法，使各级各类学校的师资力量相对平衡，从而促进义务教育的均衡发展。

注释：

①云南省教育厅办公室编：《云南教育基本情况汇编》，2009年2月。

②《政务情况通报》，2009年第8期。

责任编辑：陈文兴

DF36

A

1671-2994（2010）05-0058-03

2010-06-25

胡明学（1960- ），男，云南临沧人，云南省侨办副主任、党组成员。研究方向：农村教育。

安树昆（1955- ），女，云南昆明人，中共云南省委党校法学教研部主任、教授。研究方向：公民权利。