事业单位分类改革的必要性及其实践模式探讨

姜爱林

（中华全国总工会，北京 100865）

事业单位分类改革的必要性及其实践模式探讨

姜爱林

（中华全国总工会，北京 100865）

要改革现行种类庞杂的事业单位首先必须进行分类。未来改革方向性分类主要是划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。实践中，代表性的分类模式有广东、深圳、山西等地几种模式。

事业单位分类；改革；实践模式

一、事业单位的涵义、特征与基本现状

要探讨事业单位分类，首先要弄清楚事业单位的涵义。这是基本的前提。事业单位的定义可从一般理论及法规视角进行分析。

所谓事业单位是指与国家机关相区别，依法设置或登记批准的，专门从事及提供各类服务的社会服务组织。而法定的概念涵义主要有：1998年的《事业单位登记管理暂行条例》将事业单位定义为：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织；1999年通过的 《公益事业捐赠法》将事业单位定义为：依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等。2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》规定：事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。另外，类似规定还有：2009年9月《海南省各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理条例》规定：事业单位是指以社会公益为目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

事业单位的性质在于：它是相对于企业单位而言的、与机关有别的、不以盈利为目的的一些公立的组织机构。事业单位的宗旨在于：它参与社会事物管理，为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。事业单位的特征：一是依法设立。事业单位的设立，应区分不同情况由法定审批机关批准，依法登记，或者依照法律规定直接进行法人登记；二是从事公益服务。事业单位从事的是教育、科技、文化、卫生等涉及人民群众公共利益的服务活动，一般不履行行政管理职能；三是不以营利为目的。事业单位一般不从事生产经营活动，经费来源有的需要财政完全保证，有的可通过从事一些经批准的服务活动取得部分收入，但取得的收入只能用于事业单位的再发展，不得用于管理层和职员分红等；四是社会组织。事业单位是组织机构而不是个人，要有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源，能够独立承担民事责任。

就中国来看，事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，不属于政府机构，与公务员不同，也与企业有别。统计资料显示，截至2005年底，全国事业单位总计125万个，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，工作人员超过3035万人，是国家公务员的4.3倍，占全国财政供养人数的近80%。1990年，全国机关事业单位退休费总额仅为59.5亿元，而到2006年已远远超过千亿元。[1]

二、事业单位分类的涵义与改革的必要性

2.1 事业单位分类的涵义与种类

事业单位分类与事业单位的涵义密不可分。所谓事业单位分类就是将全部事业单位根据功能性质进行分门别类。事业单位的一般涵义与法定涵义如上述所述。由此，可以对事业单位分类进行分析表述。概括起来，主要有：现行事业单位分类；学者型事业单位分类与改革方向性事业单位分类。

（1）现行事业单位分类。分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位与自主事业单位。这里的分类实际上是从财政视角进行的分类。全额拨款事业单位也称为全供事业单位，也就是全额预算管理的事业单位，是其所需的事业经费全部由国家预算拨款的一种管理形式。主要包括没有收入或收入不稳定的事业单位，如学校、科研单位、卫生防疫、工商管理等事业单位。差额拨款事业单位，是其所需的事业经费部分由国家预算拨款的一种管理形式。按差额比例，财政承担部分，由财政列入预算；单位承担部分，由单位在税前列支，如医院等。差额拨款单位的人员费用由国家财政拨款，其他费用自筹。这些单位的人员工资构成中固定部分为60%，非固定部分为40%。自主事业单位又称为自收自支事业单位，是其所需的事业经费全部自己解决而国家不拨款的一种管理形式。

（2）学者型事业单位分类。学者型事业单位分类比较广泛，主要有：文化事业单位、教育事业单位与医疗事业单位；地方事业单位与中央级事业单位；国内事业单位与境外事业单位；实行企业化管理的事业单位与非实行企业化管理的事业单位；行政执法类事业单位、公共服务类事业单位与生产经营类事业单位等。

（3）改革方向性事业单位分类。未来改革方向性事业单位分类，主要是划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。

2.2 事业单位分类改革的必要性

事业单位分类改革是事业单位体制改革的前提与突破口。深化事业单位分类改革，是党的十七大提出的重要任务，是建设服务型、高效型、人民满意型政府的必然要求，对于进一步促进社会保障制度改革具有十分重大的战略意义和现实意义。作为向全社会提供基本公共服务的载体和平台，事业单位在促进经济社会事业发展等方面起着重要作用。但随着社会的发展，现行的事业单位管理体制存在的弊端也日益显现。绝大部分事业单位均为主管部门管理，职能受主管部门委托，内部缺少相应的竞争机制，经费大多依赖财政，自我“造血功能”不强，外部社会化进程缓慢，改革的动力不足，长期以来在管理体制方面存在很多的问题。一部分计划经济时期产生的事业机构，职能上发生了很大的变化。有的职能消失，有的没有场地设施，有的依靠出租房屋维持现状，有的连职工的工资和保险都无法保证，人员自谋职业。还有一些事业单位偏离公益目标、降低服务标准，市场化、商业化的倾向明显；一些事业单位存在人浮于事、效率不高的问题等等。这些问题亟待解决，寻找发展出路，而分类改革是所有改革的前提与突破口。

事业单位分类改革是既是深化事业单位人事工资的前提，也是养老保险制度改革的必要条件与关键点。现行养老保险制度形式分为企业类、公务员类、部分企业型事业单位、一般事业单位等几种。更重要的在于：只有真正科学地划分公益性、服务性事业单位，才能逐步消解日益严重、种类庞杂的125万个事业单位。从而努力做到归政府的归政府，归市场的归市场。在加快推进机关事业单位养老保险制度改革的同时，实现企业与机关事业单位养老保险的制度衔接，逐步缩小企业退休人员与机关事业单位退休人员的收入差距。但无论如何分类与定位，事业单位就是一个公共服务机构，其实质就是提供公共服务。2006年6月中编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》(征求意见稿)中提出，根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。对从事公益服务的事业单位，则再划分为三个类别：不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的，应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办。这一分类与浙江、深圳等地的实际做法差不多。中编办的分类可能是未来分类改革的方向性分类。

三、事业单位分类改革的实践模式

3.1 广东分类模式

2008年底发布的《广东省事业单位分类改革实施意见(征求意见稿)》对事业单位分类进行了尝试，将现行的事业单位主要分为三类：行政类事业单位、经营服务类事业单位与公益类事业单位。其中只有公益类事业单位才是《试点方案》适用的对象，其它两类事业单位前者要撤销与国家机关合并，后者则进行事业单位改制成为企业。

公益性事业单位进一步划分为三大类：第一类是从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、公民基本权利、义务教育、基础研究、群众体育、生态资源和环境保护的基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源。所需经费由同级财政予以保证；履行职责依法取得的非税收入，实行“收支两条线”管理，收入上缴财政，不能自主支配。由于这类事业单位的相关开支由地方财政全额拨款，因而缴纳养老保险单位承担部分应由地方财政全额承担。第二类是面向全社会提供公益服务；涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要，可部分实现由市场配置资源。所需经费由财政给予不同程度的投入，同时鼓励社会力量投入；其公益服务项目和收费标准由政府规定，其他业务活动项目与收费标准接受政府指导；提供公益服务依法取得的服务性收入，按规定实行“收支两条线”管理。由于这类事业单位的相关开支由地方财政不同程度地拨款，因而缴纳养老保险单位承担部分应由地方财政按拨款的比例承担。第三类是从事的业务活动具有一定公益属性，但社会化程度较高，可基本实现由市场配置资源；自主开展公益服务和相关经营活动；所需经费主要来自服务性收入、经营性收入以及社会力量投入等，实行经费自理；承担政府有关公益任务的，政府视其所提供服务的数量和质量，通过购买服务的方式给予相应支持。由于这类事业单位的相关开支主要实行经费自理，只有在承担政府有关公益任务的情况下，地方财政才给予相应拨款，因而缴纳养老保险单位承担部分主要由事业单位负担。

广州市文化事业单位模式：广州市文化事业单位的改革分三种类型：第一类是公益性文化事业单位，包括图书馆、博物馆(纪念馆)、文化馆(站)等；第二类是广州日报报业集团、广州电视台、社科院等单位，该类单位将实行事业体制，由政府重点扶持；第三类是其他艺术院团，放映、演出、文化发行、电视剧和娱乐节目制作等经营性文化单位，要逐步进行转企改革，面向市场。

佛山事业单位模式：《佛山市事业单位分类改革的实施意见》，对事业单位分类改革的原则、内容、政策衔接和组织实施予以进一步明确。《实施意见》根据省有关事业单位分类改革的精神，按照事业单位的功能特征、经费来源及发展方向，将事业单位划分为行政类、公益类和经营服务类三个类型。其中，对行政类事业单位将按照政事分开、事企分开的要求，对其职能进行全面清理，今后除法律法规明确规定外，不再批准设立行政类事业单位；对经营服务类事业单位，以逐步转为企业为改革方向，进行企业注册，并注销事业法人，核销事业编制，今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位；而公益类事业单位，则根据职责任务、服务对象和资源配置等情况划分为三个小类别，实施相应的改革措施和管理，优化公共事业资源配置。据统计，佛山市现有事业单位1446个，在职人员67266名，主要分布在教育、卫生、文化、农林牧水等领域。

3.2 山西分类模式

2009年山西事业单位分类改革步骤：根据中央统一安排和省编委会议确定的改革总体设想，全省事业单位分类改革工作大体分三步进行，第一步对现有事业单位进行清理规范；第二步是对事业单位机构分类；第三步是根据事业单位的不同类别进行相应的改革、人事制度等工作和养老保险制度改革。

山西事业单位分类改革的要求与原则：事业单位分类改革将按照社会功能，划分为承担行政职能、从事生产经营活动、从事公益活动三大类，按照政事分开、事企分开、管办分离和分类指导的原则，采取撤销、合并、下放、转企等方法，对不同事业单位实施不同改革。

太原市事业单位分类改革模式:分三类型撤并转。2009年《太原市事业单位实施意见》规定：按照事业单位的职能等，太原市将事业单位分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务三个类型，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，通过调整、剥离、转移等方式，对不同类别事业单位实施不同的改革。①将予撤销的事业单位包括：机构编制部门批准成立一年以上未组建或一年以上不开展工作的事业单位；原承担的工作职责已消失或履行职责的法定依据已消失的事业单位；长期无正式在编工作人员，其日常工作由机关工作人员或其他外聘人员承担的事业单位；没有任务或任务严重不足，长期不出成果，社会效益差的事业单位。②成建制合并的事业单位包括：部门内部设置零散、规模过小、职责相近、服务对象单一以及不具备法人条件的事业单位；虽隶属关系不同，但职能相同或相近、职能交叉、设置不合理的事业单位；因主管部门撤并或职能调整，需相应进行合并调整的事业单位；同一部门多个承担执法职责的事业单位。③将逐步转为企业的事业单位包括：生产经营性事业单位及其他以营利为主要目的的事业单位；现承担的工作任务可由市场自行调节解决，或可通过政府购买服务等方式交由其他社会组织承担的事业单位；进行收费服务，属于社会中介类的事业单位。在对事业单位进行清理的基础上，太原市还将对事业单位的机构名称、职责任务、机构规格、人员编制、编制结构、经费形式、领导职数、内设机构进行规范。其中，事业单位的经费形式具体分为财政拨款、财政补助和自收自支3种类型。

3.3 深圳分类模式

2006年深圳市事业单位分类改革模式：按照明晰职能、分类推进、创新体制、完善监管、积极稳妥的原则全面推进事业单位改革。改革后事业单位的定位是：从事公共服务并相对独立于政府和企业之外的非营利组织。根据事业单位的社会功能，将现有事业单位分为经营服务类、监督管理类和公益类三大类，其中经营服务类又细分为经营开发类事业单位和中介服务类事业单位。按照不同类别的特点，采取不同的改革和管理方式，即原则上监督管理类和经营服务类从事业单位中分离出去，分别转归行政管理序列和转为企业，公益类予以保留。

（1）经营服务类事业单位及其改革。①经营开发类事业单位。指面向市场从事生产、经营和开发性活动的单位。主要包括党政机关所属培训机构和接待基地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性科研、勘察设计等单位。经营开发类事业单位原则上全部转为企业，注销事业单位法人登记并依法进行企业注册登记。无市场前景、转企后难以生存的单位予以撤销；由市代管而产权不属于深圳市的单位，交回上级主管部门管理。今后不再批准设立经营开发类事业单位。②中介服务类事业单位。指利用专业知识和技能，从事市场服务、社会公证、行业协调和社会服务的单位。中介服务类事业单位原则上实行脱钩改制，不再列入事业单位序列，其中直接为市场主体提供服务、与市场经营活动密切相关的单位，改制为市场中介组织；为会员提供服务的单位，转按社团运作；依据国家法律法规履行强制性检测认定职能的单位，保留事业建制，按照效能原则整合资源，打破部门和行业界限，进行合理重组。

（2）监督管理类事业单位及其改革。监督管理类事业单位指依据法律法规授权或政府委托，依法行使行政许可、行政管理、行政执法和检查监督等职责任务的机构。其经费支出主要来自同级财政、行政性收费或通过行使政府职能而获得的垄断性、资源性收入。监督管理类事业单位原则上纳入行政管理序列（法律法规另有规定的除外）。其中主要承担行政管理和执法职能的，剥离相关服务职能后转为行政或行政事务机构，并重新核定机构编制；部分承担行政管理和执法职能的，按照政事分开的原则收回有关行政职能。

（3）公益类事业单位及其改革。公益类事业单位所从事的业务一般属于政府应该提供的公共服务。根据此类事业单位的职责任务、服务对象和资源配置等方面的不同，可划分为纯公益类和准公益类。①纯公益类事业单位。指从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、社会经济秩序和公民基本权利等事业的单位，所提供的公共产品主要目的是保障公众的基本利益和国家长远利益。这类单位一般由政府举办，涉及范围主要包括义务教育、公共文化、公共卫生、群众体育、生态资源和环境保护等领域。政府要保证并加大对纯公益类事业单位的投入。此类单位的机构设立、服务宗旨、公共目标、业务范围等事项由政府确定和监管，严禁从事营利性的经营开发活动，所需经费由同级财政予以保障。②准公益类事业单位。指可部分实现由市场配置资源的单位。政府可有选择地举办准公益类事业单位，并逐步加大扶持力度。这类单位向社会提供公共产品的同时，可依法收取一定费用补偿其支出，涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等领域。准公益类事业单位要根据国家确定的公共目标开展相关业务活动，政府按照法律法规、国家政策、单位业务特点和财务收支状况，给予不同程度的投入。这类单位可按照价格行政主管部门核定的收费标准收取公共服务的补偿成本，但所取得的收入应当用于公共事业发展，其收入和支出由财政部门核定和监管。

3.4 温州分类模式

温州市农业局是主管全市农村和农业经济发展的市政府组成部门，管理范围涉及农村财务政务、种植业、养殖业、农垦、农业综合执法、农业机械化、农村能源、农产品质量标准和安全，以及城市副食品生产与供应基本农田保护、农村土地承包、农村面源污染治理等。所属事业单位共有11个，其中全额拨款单位9个，差额拨款单位1个，自收自支单位1个，机构规格均相当于乡科级。温州市农业局根据市人民政府 《关于深化事业单位改革的意见》（温政发[2004]35号）和市府办《关于温州市市属事业单位分类工作实施意见》（温政办[2004]137号）的要求，结合农业工作实际，将事业单位类别划定为三大类：（1）监督管理类8个：市农业综合执法支队、市农机管理处、市畜牧兽医站、市农村能源办公室、市农业站、市特产站、市植保站、市种子公司（市种子站）。（2）纯公益类2个：市农产品检验测试中心、市优质农产品开发服务中心。（3）准公益类1个：市原种场。

值得注意的是:事业单位分类改革涉及面广、政策性强、事关经济社会发展，事关广大职工的切身利益，事关社会和谐稳定，各级党委、政府及有关部门要以改革创新的精神和求真务实的作风积极稳妥、坚定有序的推进事业单位分类改革，逐步形成公平、公正、优质、高效、惠及全民的、具有地方特点的公益服务体系，促进经济社会事业的协调发展，不断满足人民群众不断增长的公益服务需求。

[1] 彭勇.事业单位将回归公共服务 改革牵动三千万人利益[EB/OL].新华网，2007-02-08.

D693.63

A

1672－4445(2010)02－0035－05

2009－12－23

姜爱林（1964—），湖北襄樊人，博士后，教授，中华全国总工会研究所经济社会政策研究室主任，北京工业大学硕士生导师，主要从事宏观经济理论与政策研究。

[责任编辑：李淑兰]