村级效能建设：加强村级组织管理的新机制——基于南安市石井镇推进效能进村的考察

李尚清

（中共泉州市委党校 党史党建教研室，福建 泉州 362300）

村级效能建设：加强村级组织管理的新机制
——基于南安市石井镇推进效能进村的考察

李尚清

（中共泉州市委党校 党史党建教研室，福建 泉州 362300）

为防止“后税费时代”村级组织被边缘化的危险，福建南安市石井镇建立并推进效能进村新机制，不仅符合各方的现实需要，而且在村级组织管理效能方面取得了显著成效。但要充分发挥这一机制的作用，实践中还应解决好村级组织职能定位不清、村级干部素质不高、群众参与程度偏低以及建立科学合理的考评与奖惩体系四方面的问题。

安南市石井镇；村级组织；效能建设；依据；实践；成效；完善建议

进入农村“后税费时代”，村级组织工作的热情下降、动力减弱、积极性主动性缺乏是普遍现象，甚至成为可有可无的机构而有被边缘化危险。如何通过加强村级组织管理，激发其工作活力，提高其工作效能，为社会主义新农村建设服务是许多基层党委和政府在积极思考和实践探索的重要课题。福建南安市石井镇在2008年3月提出并推进效能进村工作，创新了一个通过村级效能建设来加强村级组织管理的新机制，已取得一定的实践效果。

一、石井镇推进村级效能建设的依据

1、基层党和政府的需要。第一，解决“三农”问题的迫切需要。为尽快解决严峻的“三农”问题，中央不但于2005年取消实行几千年的农业税费，而且已连续7年以中央一号文件形式对农村的改革发展做出指导，并相继出台大量惠农兴农优惠政策。作为农村基层直接领导者的乡镇党委和政府，迫切需要通过加强管理来激发村级组织的工作活力，提高其工作效能，贯彻落实好中央的农村政策，切实有效地解决“三农”问题。第二，石井镇新一轮发展的迫切需要。改革开放以来，石井镇经济发展十分迅速，财税收入一直位居该市第二，但发展的质量与可持续性还难以保证。正如镇党委吴跃达书记总结的：经济效益方面“发展不发达”（多数企业规模偏小，尚处初步发展阶段），社会效益方面“宽裕不宽心”（已进入宽裕型小康社会，但发展的压力和生存的环境还难以让人宽心），生态效益方面“生产没生态”（以石板材业为主的发展，对生态环境造成了破坏）。镇党委政府认为，石井镇新一轮发展，必须实现“三转”（即：经济转轨、发展转型、方式转换），而这“三转”必须得到村级组织的积极配合，把全镇人民发动起来，形成共识，共同参与才能实现。第三，加强村干部队伍管理的迫切需要。党和政府对加强村干部队伍建设非常重视。现在，不但村干部的“工资”和部分社保费用得到公共财政资金的保证，而且开始从村主干中考录乡镇公务员和事业干部，以解决政治发展的“天花板”问题。那么，如何确保公共资金的支出能够产生公共效益以及考录能选到真正有才干的干部？平时加强对村干部的效能考评就显得十分必要。特别是石井是一个经济相对发达的乡镇，村干部自己独立或参与经营、入股企业的现象非常普遍，有些干部只顾着自家的“自留地”，却荒了管理村务这块“责任田”，村民意见很大，因而更凸显加强村干部效能管理的重要性。

2、村民的需要。第一，监督村级组织的需要。村委会是村民通过直接选举授权产生的，必须依法接受村民的监督；村党组织尽管不一定由党员或群众直接选举，但党的执政地位同样来源于人民群众的授权，因而，村党组织同样也要接受党员和村民的监督，这并不存在法理方面的问题。但由于农民呈现“分散化”、“碎片化”的现实特点，加上中国村落特有的宗族、血缘、亲缘等人情关系，直接监管村两委还有很多障碍，于是，村民更寄希望借助上级党委和政府的力量和权威来管理和监督村级组织。第二，满足自身利益的需要。村委会由村民选举产生，必须代表全体村民的利益，村党组织是党在农村的基层组织，同样也要“代表最广大人民的根本利益”，两者政治价值取向是一致的，即维护人民群众的利益。那么，如何才能高效推动农村经济社会的全面发展，为农村提供更多更好的公共产品和服务，满足村民的利益需要呢？只有通过提高村级组织的工作效能才能实现。

3、村级组织自身存在和发展的需要。第一，应对农村“后税费时代”的需要。取消农村税费征收之后，村级组织在农村改革发展、社会主义新农村建设等方面的任务仍然十分艰巨。通过效能建设，就能够克服“后税费时代”产生的惰性心理，更加奋发有为地工作，以体现自身存在的价值和意义。第二，提高自身公信力的需要。由于村级组织承担着一定的公共管理职能以及向村民提供公共产品和服务的任务，加上受原来计划经济时代的影响，村民更多是把村级组织看成村里的“党和政府”，这是村级组织难得的“政治优势”，但也对其公信力提出了更高的要求。只有通过效能建设，建立一个廉洁、高效、法治、服务的村级组织，才能真正提高自身的公信力。第三，顺应“集约化行政”发展的需要。“集约化行政”是世界公共管理的新理念，倡导通过充分利用资源，运用现代科学管理手段，发挥人力资源的积极效应来降低行政成本，提高行政效能。作为“行政化”的村级组织，加强效能建设，主动顺应了这一发展要求。

二、石井镇村级效能建设的实践

1、规范组织行为。镇党委和政府经过反复调查研究，制定并实施了《石井镇村级组织规范化管理制度（试行）》，对村两委职责及相互关系进行界定，并对重要的村组织行为如议事、学习、村党支部村委会联章联签（联合盖章联合签批）、财务开支审批、人事管理、文电印章管理、村务公开及监督等方面进行规范。这不仅让村级组织运作有章可循，也让镇党委和政府对村组织工作监管有“规”可依，克服了当前大部分村级组织运作随意、无序的通病，避免了村两委之间由于不规范运作而引发矛盾以及镇村之间的工作误解。这是效能建设的基础性工程，规范有序的工作行为是提升效能的前提条件。

2、建立运作机制。简单说，就是“天天有人值班、周二集中议事、每月汇总通报、年半年终考评”。“天天有人值班”：即建立村干部值班制度，规定每天都应由一名村主干带领一名村干部在村部值班。这是针对石井镇有些村干部忙于自己的企业，无心村务管理，村部有时几天都难见到一个人，村民办事要么找不到人，要么到村干部家里等不良现象。“周二集中议事”：即建立集中议事制度，规定每周二为全镇所有行政村的议事日，除了所有村干部，镇驻村领导和驻村干部都必须参加，集中就村务重要事项进行研究。这是为了避免在村务管理中因经常难以把村干部全部召集到位，一些问题就由少数人随意拍板决定或者拖而不决、效能低下的现象，确保群众有事可找到人，事情有人办。“每月汇总通报”：即建立月通报制度，即各村（居）每月底要将完成工作的情况填写在《石井镇村级工作情况月报表》上，由村主干签字认可后，上交镇党政办，再由镇党政办及时汇总后在全镇范围内通报。这不仅是评价各村效能建设情况的重要依据，还有利于镇党委和政府对各村工作情况进行动态跟踪监控，发现问题及时解决，提高监控的时效性，而且，大家相互之间就有对比，有利于形成“比、学、赶、超”的良好氛围。“年半年终考评”：即建立考评制度，规定每半年不仅由镇党委牵头，组织相关部门人员，通过召开座谈会，查阅值班记录、议事记录、为民办事记录以及月通报材料等效能建设情况进行测评，还组织村民代表对本村效能建设进行满意率测评。测评结果不好的，分管领导应对有关责任人进行诫勉谈话，并把测评结果与年终的其他工作情况结合起来总评，作为集体和个人评优评先的重要依据。

3、转变工作作风。为使效能建设能更加深入开展下去，镇党委和政府不断加大村干部作风建设的力度，在抓好村级财务管理和规范村务公开的基础上，还积极推行两项工作转变干部工作作风，密切党群干群关系。一是“阳光议事”。即要求各村在讨论一些涉及全村性的重大决策问题时，要扩大群众参与面，不仅村民代表参加，还要适当吸收部分党员代表、老协代表、企业代表参加，实行阳光议事，提高决策的科学性和民主性。二是“民情日记”。即要求每位村干部每周访问5户农户、每月为群众解决3个问题，每年至少牵头为村落群众办1件实事，主动深入群众，耐心听取群众的意见和建议，了解群众所盼、所需、所求，主动帮助群众排忧解难。

三、石井镇村级效能建设的成效

1、转变了思想意识。效能建设对长期以来一直以粗放式管理为主的村级组织，首先在思想意识上具有巨大的震撼力。效能建设，不是简单地看工作有没有完成，还要看工作完成结果所体现出来的效率、效果和效益以及工作中表现出来的能力。这就迫使村干部要切实转变思想观念，牢固树立四种意识。第一，效率意识。就是要有时间意识，能区分轻重缓急合理安排时间，避免拖拉和等、靠、赖的思想。第二，效果意识。就是要有成本意识，能以最少的成本获取最好的结果，避免为达到结果而不计投入的现象。第三，效益意识。即不仅要考虑经济效益，还要考虑政治效益、社会效益和生态效益。第四，创新意识。即面对新情况新任务，要有开拓创新的意识，避免“老办法不顶用，新办法不会用”的本领恐慌。自开展效能建设以来，全镇村干部这四种意识得到明显加强，精神面貌焕然一新。例如，在1万多亩的海峡科技生态城征地过程中，菊江、溪东、前坂等5个村牢固树立效能意识，讲究工作方式方法，做了大量艰苦细致工作，使党员带头，村老年人协会支持，村民代表同意，在短短14天内，就与镇政府签订了用地协议。

2、推动了科学发展。效能建设是贯彻落实科学发展观的重要举措，具体体现在全镇上下能够按照全面协调可持续的要求，统筹兼顾地加快推进社会主义新农村建设。据统计，自2008年开展效能建设以来，不仅投资3.33亿建设21个工业项目，其中省级石材产业循环经济示范区首批进驻的15家企业已开工建设，海峡科技生态城项目建设也全面启动，而且投入3.66亿元完成16个社会事业重点建设项目，铺设村级水泥路78.7公里，完成水渠清理及筑砌9公里，安装路灯1260盏，旧房拆迁3万平方米，自来水管道铺设25公里，建设垃圾中转站一个，新建一所按省级示范标准建设的中学，促进了经济社会的全面发展。

3、重塑了“两委”的形象。在农村征收税费时代及计划生育工作强行推进初期，村两委经常因协助上级部门工作而被群众称为“催粮派款，割宫流产”的“帮凶”，影响了村级组织在群众心目中的形象。而进入“后税费时代”，村两委又因职能定位不清似乎无事可做，有被边缘化的危险。开展效能建设，让村干部清醒地认识到有为才有位，有位更有为的道理，积极转变思想观念，牢固树立效能建设的四种意识，讲究工作的方式方法（原来以刚性的“行政管理”方式为主，现在以柔性的人性化服务为主），开拓创新，富有成效地开展工作，形成“比、学、赶、超”的工作氛围，重塑了村两委的良好形象。

4、促进了社会和谐。随着效能建设的深入，村干部的工作作风明显转变，工作能力明显提高。例如，由于实行周二集中议事和平时的值班制度，以前村民办事要么找不到人，要么到村干部家里等的现象没有了，现在“要办事，周二去”成了许多群众的口头禅。干部作风的转变和工作能力的提升，带来的是党群干群关系的改善和社会关系的稳定和谐。

四、切实推进村级效能建设的建议

从石井镇的经验看，村级效能建设创新了一个当前基层党委政府强势介入乡村治理的新机制，弥补了村民自治过程中由于农村公民社会尚未形成以及中国乡村特有的人情关系对村干部监管的不力的问题，不仅符合各方的现实需要，而且，石井镇的实践成效也证明了这一机制在贯彻落实党的各项方针政策，维护农村改革发展稳定大局，推进社会主义新农村建设有着重要的现实意义。但要使这一机制的潜能得到充分发挥，实践中还应解决好以下四方面的问题。

1、厘清村级组织的职能。村级组织职能界定不清是共性问题，之所以在这里提出，是因为：第一，村级组织是村级效能建设的主体，明确自己的职责权限和该承担的工作任务是提高效能的前提。第二，避免基层党委和政府利用效能建设之机，把超出村级组织职能范围的工作转嫁给村级组织。第三，避免群众因以前“全能政府”的影响和对村组织依赖的惯性作用，对村组织提出超出其职能范围的要求，引起不必要的误解与矛盾。目前，石井镇对于村两委与镇党委政府关系及两委职责范围的界定也只是一些原则性的条文，在询问村党组织、村委会应承担哪些主要职责时，几乎没有一位村支书或村主任能说得清楚。那么，怎样界定村级组织职能呢？一是应先正确界定乡村治理中党委政府、村级组织、乡村社会（包括村民及相关组织）三者之间的基本关系。二是根据“后税费时代”的特点和本镇的发展实际对村组织的基本职能进行界定，对村党组织应重点突出其政治领导职能，而村委会则突出社会服务职能。三是依据基本职能的界定，对两委中各个岗位进行科学的岗位分析，允许不同村落根据不同的实际有所侧重。界定过程应严格依照相关的法律法规以及注意听取驻村干部、人民群众以及专家学者意见建议。

2、提升村级干部的素质。村干部虽然不是国家体制内的“干部”，但大多为乡村各种类型的能人，整体素质高于普通村民，但其“亦官亦民”的身份和地位又决定了素质上参差不齐。目前，石井镇村干部学历大部分为初中，学历偏低的现象将成为制约效能提升的瓶颈。当然，村干部中不乏有“学历低、能力高”的现象，但寄希望于“个别”现象并不可靠，毕竟一个人的文化素质是其他素质提升的基础。解决这一问题，除了尽量把一些学历较高、有培养潜力的年轻人吸收进村干部队伍外，根本的是要重视加强村干部队伍的培训教育，且村干部本身也有这方面的需求。一是要多方筹资，建立村干部培训的专项基金。二是要明确负责村干部培训的管理部门。三是要按照“灵活多样、常态进行、针对实际、讲究实效”的要求来组织培训。培训的对象既可面向全体也可按岗位分类进行；培训内容要针对培训对象的思想和业务能力的实际，满足提升工作效能的需要；培训方式可以采取包括面授、案例教学、实地参观、专题研讨、网上远程学习等多种形式；培训时间可定期与不定期相结合。

3、提高群众的参与程度。村民是乡村的真正主人，这是村民自治的逻辑起点。参与村里各项管理事务，包括对村干部的监督是村民民主权利的重要组成部分。石井镇在制度设计中，规定每半年召开一次村民代表会议，测评村干部议事、值班制度的执行情况，要求村干部要阳光议事，要规范村务公开，要落实“民情日记”等等，都是对村民知情权、参与权、监督权等民主权利的尊重，但问题在于：第一，村民的民主权利还没得到充分体现。效能建设的宣传动员主要集中在村干部这一层面，普通村民大多并不知晓，有机会考评村干部的工作效能，也只局限在村民代表这一级。忽略大部分村民参与的村级效能建设，显然是不完整的。第二，由镇党委政府主导村级组织效能建设，在当前中国农村有其现实的合理性，但过分强调自身对村组织的监管权威，会给人以越俎代庖的感觉，与村民自治理念及农村民主建设方向并不一致。村民自治在中国不仅有很长的历史传统，而且是我们党乡村治理的核心理念，也是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。当然，实现完全村民自治的条件在当前并不具备，但以党和政府为主导，广大村民（包括依法选出的自治机构）为主体，各相关的经济、文化和社群等组织共同参与的“多元共治”，是符合当前中国农村实际的首选。因此，要有效推进村级效能建设，一是要广泛宣传群众，让群众认识推进村级效能建设的重要意义。二是要充分动员群众，鼓励群众主动参与村级效能建设。三是鉴于群众“分散化”的现实，可成立一个由村民代表、老人协会代表、企业等其他相关组织代表共同组成的“村级效能建设咨询监督委员会”。这些代表必须具备较高的思想道德素质、热心乡村的公益事业、有“参政议政”能力等条件，其职责是为村级组织提高工作效能提供咨询，监督村干部的效能执行情况，并参与村级组织效能建设的评价。只要评价体系是由各方共同制定并共同实施的，那么，评价结果的“合法性”就强，奖与惩的影响力就大。

4、建立科学合理的考评与奖惩体系。一个科学合理的考评与奖惩体系对于村级效能建设来说至关重要，是这项工作能否有效持续开展下去的保障性因素。第一，考评问题，主要涉及考评的标准、主体、程序、形式、时间等问题。鉴于其中一些问题前面已有论述，这里重点探讨考评标准。从石井镇目前的考评指标来看，考评要素是否符合村级组织职能要求姑且不说，考评标准显然过于宽泛和粗糙，例如，在环境整治工作考评项目中，未按要求落实相关任务的，扣5分，何谓相关任务？确实很难把握。可见，对村干部的效能考评有必要重新进行一番设计。一是根据村组织的职能界定以及村干部的岗位要求，遴选出最能反映效能要求的主要考评项目。二是对每个项目进行科学分解，形成二级指标。三是给每个二级指标设计合理的考评标志。四是赋予每个考评标志合理的权重分数。因为效能建设主要目的在于激发村级组织的积极性和创造性，以“加分”为主要赋分方式会更适宜。当然，对于一些难以用定量方式考评的，也要尽量做出明确要求。整个评价标准应以“定量为主，定性为辅”，力求既科学合理，又具备可操作性。第二，奖惩问题。石井镇要求考评结果应与当月“工资”及年终的评优评先挂钩。但是，当前村干部的“工资”标准偏低，每月平均在1200元左右，就是全部扣完，对石井镇的村干部来说，影响并不大（因为他们的企业才是最主要的经济来源）。他们参与村务管理工作的动机非常复杂，有的是出于热心乡村公益事业的道德需要；有的是基于传统光宗耀祖思想的声誉需要；有的是可获得误工补贴的直接经济需要；有的是利用村干部职位和身份带来人脉资源、信息资源及政治资源的优势来保护和增进自己企业利益的间接需要；有的是认为可以提供学习锻炼机会，提升自己素质能力等。所以，应针对不同的动机需要灵活地设计奖惩方式，可以采取口头的表扬与批评、全村乃至全镇的书面通报表扬与批评、经济上的嘉奖与处罚、职务行为的限制或者职务的罢免与职务的晋升等多种奖惩方式。当然，也可借鉴其他地方评星级的办法来区分村级组织效能建设的成效。

D638

A

1671-2994（2010）06-0133-04

2010-09-03

李尚清（1970- ），男，福建南安人，中共泉州市委党校党史党建教研室副教授、硕士。研究方向：党建理论、领导科学。

*本文系泉州市社会科学研究2010年规划课题项目 《村级效能建设：加强村级组织管理的新机制》（项目批号：2010B—ZC02）的研究成果。

责任编辑：刘建文