跨界资源管理之需:尼日利亚—加纳共同开发区

2010-08-15KingsleyEkwere

中华海洋法学评论 2010年2期

Kingsley Ekwere

Kingsley Ekwere*

导言

尼日利亚海岸线到尼日利亚/贝宁线以东的布局,构成了尼日利亚和加纳在满200海里开外共享一条海洋边界线。国际海底管理局的统计评估报告表明这两国海床上厚厚的沉积物存在相似性,这有理由导致双方都能够对此主张外大陆架的权利。该报告进一步表明跨越两国海洋边界的矿物资源尤其是石油和天然气有相当大范围的重叠。基于这些看法,笔者审视了为应对管理两国跨界共有资源的挑战实现跨界自然资源管理的必需举措。笔者认为,建立开发并管理共有资源的合作制度将促进和改善对自然资源的管理,符合所有当事方的利益。它同样将改善对共有资源的保护和可持续利用。两国跨界主动合作的进一步理由是和平与安全。本文由三个部分组成。第一部分对共同开发做出了定义并对此概念做了一个简单的历史回顾。在此部分中同样也对几内亚湾周边概况进行了分析。第二部分聚焦两国当前的专属经济区(EEZs)和大陆架(CSs)划界谈判,审视了尼日利亚—加纳的海洋边界问题。笔者将给出具有说服力的理由说明为什么这两国以及几内亚湾周边的其他国家应当建立一种管理它们共有资源的合作制度。第三部分将考虑为谈判建立共同开发区需要处理的一些问题。

一、共同开发的定义和几内亚湾的周边概况

(一)共同开发的定义

石油或天然气的流动属性有时会最终成为跨越两个或更多相邻国家的沉积资源。当其发生时,一个国家开发该资源就可能会损害其他国家的潜在份额。因此这些国家有必要协议达成在资源开发上某种形式的合作。基于本研究的目的,共同开发可以被定义为政府间或政府与私人石油公司或私人公司财团间的,旨在共同勘探或开发跨界及跨越不同管辖权的碳氢化合物资源一种安排。根据该定义,那么这样的结论是相当明显的:如果流动的石油或天然气跨越共同边界线,它应当被视为单一沉积资源并被共同管理。如果它能被这样定义,我们可以区别出四种合作安排模式:(1)无需划界的共有资源开发和管理的合作制;(2)建立跨界资源共同开发区的模式;(3)开发跨越边界线资源的安排模式;和(4)促进跨界资源管理的合作安排模式。①Churchill and Lowe,The Law of the Sea,3rd.ed.,Manchester:Manchester University Press,1999.

本文将只关注第一种模式,即当国家无法对基本的边界线达成协议时,它们决定另行在它们重叠区域的全部或部分地区建立或临时或长期的共同开发区。

(二)共同开发的源起

当事方在重叠区域合作开发资源的理念,是由国际法院(ICJ)在1969年的北海大陆架案中最先提出的,当时法庭提及了“共同管辖、使用,或开发重叠区域或部分重叠区域的一种制度。”②ICJ Report 1969,p.53,para.101(c)(2).它是杰赛普法官在他的个别意见③ICJ Report 1969,pp.66-84.中基于对这一主题的广泛讨论上提出的,而这份个别意见自身是受到威廉.T.奥罗塔坨于1968年在这方面的开创性工作启发的结果。④Onorato,W.T.,Appointment of an International Common Petroleum Deposit,International and Comparative Law Quarterly,vol.17,1968,pp.85-101.然而,早在20世纪30年代时,美国人就已经有了共同开发的理念。⑤See American Institute of Mining and Metallurgical Engineers,1930.共同开发海上石油理念的第一例适用是日本与韩国在大陆架划界谈判失败后于1974年订立的共同开发协议。⑥For the text of the Agreement,see Charney and Alexander,1993,pp.1073-1089.日韩模式后来成为了对可能存在的油气资源建立合作开发制的亚洲国家乃至西方国家学习的成功范例。一个由英国国际法和比较法研究所主导的海上石油和天然气共同开发的突破性研究被认为是当代最佳的综合处理方式。

(三)几内亚湾周边概况

几内亚湾是世界上拥有油气资源最丰富的地区之一,已发现的油气超过了100亿桶,而事实极有可能远超这一水平。其包含了从西非到中非的许多国家:安哥拉、贝宁、喀麦隆、中非共和国(CAR)、科特迪瓦、刚果民主共和国(DRC)、赤道几内亚、加蓬、冈比亚、加纳、几内亚、几内亚比绍、利比里亚、尼日利亚、刚果共和国、圣多美与普林希比共和国、塞内加尔、塞拉利昂以及多哥。

这一地区是世界上海上石油产量最丰富的地区之一。该地区曾被认为是不重要的且不具有战略意义。然而,随着人们对深海石油勘探与开发能力的增强,该地区如今扮演着主要石油消费国的卖家角色。随之而来的是在这一地区国家对领土所有权的争端与冲突增多。此外,考虑到几内亚湾的独特地理特质,该地区好些国家的海洋主张和权利重叠很严重。例如,像尼日利亚、圣多美与普林希比共和国及赤道几内亚等国家已采取措施通过建立共同开发区和签订开发协议的方式,来解决它们重叠主张。

二、尼日利亚—加纳海洋边界

尽管尼日利亚和加纳被贝宁共和国、多哥共和国所割裂,但是它们由于它们海岸线的独特地貌共享同一海洋边界。两国都签署和批准了1982年的《联合国海洋法公约》①United Nations Convention on the Law of the Sea,opened for signature 10 Dec.1982,in force 16 Nov.1994,1833 U.N.T.S.396,reprinted in UNITED NATIONS,THE LAW OF THE SEA:UNITED NATIONS CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA (UN Pub.Sales No.E.83.V.5)[hereinafter“UNCLOS111”].,其给予了它们200海里专属经济区的权利(《联合国海洋法公约》第111条)。虽然两国政府对两国边界划界已经开始了谈判,但是它们对它们的共同边界线却仍未达成一个基本的协议。当然,两国根据《公约》享有200海里专属经济区的权利是毫无疑问的。但是,坚持200海里专属经济区的做法,可能会导致一种深入各自区域、对区域的主张大量重叠的结果。在这种情况下将测量到的大约8至12海里受影响区域变为共同开发区(JDZ)将是恰当的。

对边界主张重叠问题,人们正越来越多利用共同开发模式以搁置争议和允许资源开发。共同开发区的基础是《联合国海洋法公约》第74条第3款的规定,其规定如下:

在达成第1款规定的协议以前,有关各国应基于谅解和合作的精神,尽一切努力作出实际性的临时安排,并在此过渡期间内,不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定。

尼日利亚和加纳建立合作制具有几个优点。其中一些优点列举如下: (1)发展优先于政治。

国际边界问题是政治问题。政府们常常感到对边界问题达成妥协是困难的。共同开发区将开发置于政治之前并允许国家搁置海洋边界主张,为了它们人民的利益而集中精力进行勘探及开发。它强调对开发和共享资源的需求优先于边界划定。更少对事实边界问题的强调也能使得其精力被引导到开发海洋和海床资源上。

尼日利亚和加纳在很多方面有共同之处。除了共同经历过几乎相同的被殖民历史,他们有着紧密的外交、经济和文化往来。如果两国能探寻共同开发它们的共有资源直至划定边界,那么它们将能获益更多。

(2)建立合作制将改善对共有资源的管理。

共有资源或跨域资源是指那些分布于或跨越两个或多个国家海洋边界的资源。合作开发是迈向管理这些资源的重要一步。

(3)它将促进对共有资源的保护和可持续使用。

共有资源总会面临被耗尽的不幸以及最后将毁灭资源的过度使用。没有适当的管理,共有资源将会变成一个“公有地”,为此每个人都将尽可能攫取利益,同时把耗竭的代价留给他人。引进共有资源的框架能为现在和未来几代人的利益而管理这些资源提供一个更好的方法。两国共同开发区的建立将为现在和未来几代人的利益极大地减少对共有资源需求的压力。

(4)和平与安全。

争议边界可能导致冲突或全面战争。共有资源必须成为一个联姻者而非分化者。共同开发、管理和保护共有资源的合作安排将使得对它们的利用更优并平息任何潜在的使用者之间的冲突。共同开发区促进不同使用者和平合作并鼓励它们协同开发。和平与安全是可持续管理共有资源的关键。这样,可能源于两国间对共有资源的利用和管理的冲突将能由于共同开发区的建立得以避免。

上述尚未悉数列举的共同开发区的优点,是为国家搁置复杂的划界问题、有利于创造更多直接的经济或实际利益的一种激励。一旦了解资源在地理结构上跨越国际边界,对其的有效开发应当由基于有关当事方协议合作的单一机构进行。