南海油气共同开发制度关键问题探讨——以其他海域共同开发经验为鉴

罗婷婷

南海油气共同开发制度关键问题探讨
——以其他海域共同开发经验为鉴

罗婷婷*

在南海岛礁争端和划界问题尚难解决的情况下,推进油气资源的共同开发是缓和南海紧张局势、和平利用资源的必由之路;而南海油气共同开发活动的开展,需要一定的制度设计来规范各方的权利义务。本文旨在通过对其他海域共同开发协议制度的比较研究并结合南海局势的特点来讨论南海油气共同开发制度中的几个关键问题,并分析这些问题可能的解决方式。

南海油气共同开发 制度 关键问题 借鉴

引 言

南海权益争端的实质是岛礁主权和海域管辖权之争,而南海丰富的油气资源是南海权益争端复杂化和敏感化的重要诱因。在南海岛礁争端和划界问题尚难解决的情况下,南海油气共同开发作为划界前的一种临时安排,有助于促进南海地区紧张局势的缓解和稳定、实现资源利用的多赢,并为南海各国最终确定相互间的海洋边界创造良好的外部条件。

目前,国内外关于南海共同开发的研究成果主要集中在两个方面:一是从国际关系的角度研究南海共同开发的必要性、可行性以及所面临的困难。二是从权益划分的角度提出南海共同开发的方案。其中不乏南海周边国家及一些西方学者提出的方案。①王志坚:《“共同开发”是解决南海问题的最现实方案》,下载于http://hhlawaid.blog.hexun.com/6886645_d.html,2010年11月17日。(菲律宾1988年提出过“北海模式”、1999年提出“南极条约”模式。越南1992年提出了“U”型方案,1994年提出“环形方案”。印尼1993年提出“印(尼)澳航路模式”,1994年提出“南海甜甜圈”方案。1990年马来西亚战略与国际研究所学者汉萨提出“建立共同开发署”方案。1992年美国夏威夷东西方研究中心研究员马克·瓦伦西亚研究员提出了“一人一份”方案。)但是,这些研究成果多是在宏观的层面讨论南海共同开发问题,并未涉及南海共同开发具体制度的分析。笔者认为,虽然南海共同开发的可行性、权益划分问题是首先有待解决的问题,但是南海共同开发作为国际合作的一种具体的形式,与其他海域的海上油气共同开发活动一样,也需要一定的制度来规范各方的权利义务。今后,在与南海周边国家就共同开发问题进行的谈判中,制度的设计和安排是迟早需要落实的内容。正是基于这种考虑,笔者选择就南海共同开发的管理制度进行探讨。

由于每个共同开发个案所涉及的海域、开发对象、政治、经济、法律等因素不同,有关国家的历史文化及国际关系状况也千差万别,这就导致了每个共同开发协定都有其特殊的制度设计和机制安排。目前,并不存在着一个通用于世界上所有海域的共同开发的模式范本。正如英国国际法和比较法学院在1989年编制的《近海石油和天然气共同开发》一书中指出的,共同开发案例“每一个都可能有很多的变化形式,似乎尚未有一个案例能值得不同政治经济制度、冲突传统和民族敏感性的国家普遍接受。”①Hazel Fox QC and Paul Mc Dade et al,Joint Development of Offshore Oil and Gas:A Model Agreement for States for Joint Development with Explanatory Commentary, British Institute of international and Comparative Law(BIICL),1989,p.115.但是,从迄今为止国际上已经存在的海上石油共同开发协定来看,对于共同开发活动的管理存在着一些政策性和原则性的共同规定,将这些共同的规定归纳和总结出来,可以得出海上石油共同开发管理制度的一些基本的内容。该书总结了现存海上石油共同开发协定已建立的和需要完善的制度内容,具体包括:对主权问题的处理、第三方地位和角色的处理、共同开发区的划定、共同开发区的管理机制、开发方式、费用负担与收益分配、税收制度、管辖权的分配及法律适用、海洋环境的保护和污染的防治以及争端解决程序、共同开发的有效期及其终止等。而从国际实践中已有的海上油气资源共同开发协议来看,基本上也是围绕着上述内容展开的,可以说这些方面构成了海上油气共同开发管理制度的基本组成部分。②萧建国著:《国际海洋边界石油的共同开发》,海洋出版社2006年版,第233～254页。

笔者认为,南海油气共同开发制度的设计同样需要围绕着上述方面展开,而其中有五个问题是最为核心和紧迫的,必须先对其作出合理的安排。这五个问题是——对岛礁主权和划界问题的处理、处理第三方的先存权、共同开发区的划定、采纳何种管理模式、就管辖权的分配与法律适用达成一致。之所以认为这五个问题是南海共同开发管理制度中的关键,源于对南海目前复杂的形势及共同开发本质的考虑。首先,南海目前的权益争端错综复杂,涉及六国七方,岛礁主权与海域划界争端相互交织,周边国家对我国“断续国界线”内油气资源的开采力度正在持续加大;其次,共同开发在本质上是极具政治色彩的国际合作。争议方对争议海域推进共同开发的共识是实现共同开发必要的政治条件。①蔡鹏鸿:《中日东海争议现状与共同开发前景》,载于《现代国际关系》2008年第3期,第45页。世界银行的能源专家史哈塔(Ibrahim Shihata)与美国的奥诺拉托(William Onorato)将共同开发定义为“一种搁置整个边界争端问题的制度,因而从开始就营造政治合作的发展氛围”。②I.F.I.Shihata and W.Onorato,Joint Development of International Petroleum Resources in Undefined and Disputed Areas,(paper delivered at the International Conference of the LAWASIA Energy Section,Kuala Lumpur,18-22 October 1992),p.6.日本学者三友(Masahiro Miyoshi)曾指出,“共同开发是临时性质的政府间安排,是一种以功利为目的的共同勘探或开发的设计。”有鉴于此,在南海目前的复杂格局下,要使各国参与到油气共同开发这种实现功利目的的政治合作中来,首先需要对影响各国合作意愿的关键性问题做出合理安排,只有这样,共同开发活动才能进一步开展。上述五个问题直指参与国的核心利益,是各方矛盾冲突的集中点,极大地影响着其参与共同开发合作方的政治意愿,较其他问题而言更为敏感和复杂。可以说,这五个问题的合理解决直接关系到南海共同开发能否顺利推进,是其他问题得以充分解决的前提和基础。

有鉴于此,本文将选择对南海油气共同开发管理制度中的这五个关键问题进行探讨,并通过对世界其他海域油气共同开发制度的比较分析,结合南海油气共同开发面临的现实问题,对这五个关键问题可能的处理方式进行阐释。

一、对岛礁主权和划界问题的立场

共同开发是划界协议达成前双方为了实现资源的有效利用而作出的一种临时安排。在共同开发协定的谈判及实施过程中,当事国一般都希望保留自己对有关海域划界的立场和主张,这点在争议海区的共同开发中显得尤为突出。因此,双方需要在彼此承认主权和划界争议的基础上搁置争议、冻结主张。这种做法体现在共同开发协定中的做法就是订立“不影响主权或划界立场的条款”。③萧建国著:《国际海洋边界石油的共同开发》,海洋出版社2006年版,第105～106页。

在现有的许多海上石油开发协议中都定有“不影响主权或划界立场的条款”。但是不同的开发协议在语言表述上存在一定的差别,如1958年《巴林和沙特阿拉伯划分波斯湾大陆架边界协定》的第2条特别指出:对法斯特布沙法油田的安排“无损于沙特阿拉伯政府对上述地区所拥有的主权和行政管辖权。”1974年《日韩共同开发大陆架协定》第28条指出:“本协定的任何规定均不应视为对共同开发区全部或任何部分的主权权利问题所作的确定,也不应视为对各方关于划分大陆架立场的偏向和歧见。”1992年马来西亚与越南《关于涉及两国大陆架的划定区域勘探和开发石油的谅解备忘录》第4条第1款也规定:“本备忘录的任何条款均不得以任何方式被解释为:影响任何一方对‘划定区域’的立场和主张。”从而表明了协议的目的是搁置主权争端,共同开发油气资源。此外,类似的条款在1995年英国与阿根廷关于在西南太平洋共同开发的联合声明、1989年澳大利亚和印度尼西亚《帝汶缺口条约》中也有所表述。可以说,由于这一条款对于保护各方的立场、打消猜疑具有积极的促进作用。因此,很容易被各方所接受。

在南海海域,我国与周边国家越南、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、文莱六国存在着岛屿和划界方面错综复杂的矛盾,且在这些国家相互之间也存在着重叠的主权要求。对于南海争端的解决途径,我国始终倡导和支持“搁置争议、共同开发”。“搁置争议、共同开发”的思想是由邓小平同志在会见美国乔治城大学战略与国际问题研究中心代表团时提出的,并于其后得到进一步的阐释和发展。邓小平通过关于“搁置争议、共同开发”的思想主要有如下内容:(1)主权属我。这是“搁置争议、共同开发”的前提。(2)尊重现实、搁置争议。考虑到解决领土和划界问题的复杂性和困难性。在不具备彻底解决的条件下,可以先不谈主权归属,把争议搁置起来,但搁置绝不等于放弃。(3)互利合作。共同开发是一种不涉及主权或主权权利争议的共同性安排,可以从经济角度来考虑进行开发合作。(4)共同开发的目的是,通过合作增进相互了解,为最终解决主权归属和海域划界问题创造条件。①萧建国著:《国际海洋边界石油的共同开发》,海洋出版社2006年版,第204～205页。我国提出的“搁置争议、共同开发”的思想虽然主要是针对与周边国家存在岛礁主权和海域划界争端的事实,但是这与共同开发的特征是完全吻合的,即肯定了共同开发作为一种功能性的临时安排不影响各方在主权归属和划界问题上的立场。

2010年中国社科院发布的《亚太蓝皮书》指出,国际社会对中国的炒作从“中国威胁论”到“中国责任论”,从“利益相关者”到G2,在一定程度上又加剧了周边国家对中国的猜疑和担忧。2009年G2成为国际社会的一个炒作热点,这不仅高估了中国对国际事务的影响力,而且也误判了中国不称霸的对外政策基本导向。更重要的是,还导致一些周边国家试图推动区域内大国和引入区域外大国来平衡力量或制衡中国。②陈玉萍:《中国面临3大安全风险源:周边国家对华猜疑加剧》,下载于http://news. dayoo.com/china/201004/07/53868_12447964.htm,2010年11月14日。在这种情势之下,与南海邻国的油气共同开发协议中,更有必要写入“不影响主权或划界立场的条款”,表示共同开发活动并不影响共同开发方对南海岛礁主权及划界问题的主张,以表明我国共同开发的诚意和决心,打消其猜疑和顾虑。

可以参考的比较典型的措辞是“本协定的任何条款不得解释为任何一缔约国放弃有关该区域的任何权利或要求,或承认或支持另一缔约国有关该区域的任何权利或要求的立场;由本协定或履行协定所发生的行为或活动不构成主张、支持或否定任何缔约国有关该区域的权利或要求的立场。”①萧建国著:《国际海洋边界石油的共同开发》,海洋出版社2006年版,第236页。当然,在不同的协定中,这一条款的措辞会有所差别。但是,无论是简要或者详细,该条款的法律效力——共同开发协定及实施不影响各自政府关于领土主权和海域划界主张的立场都应得到明确的体现。

二、对第三方先存权的处理

先存权(Pre-existing right)指共同开发区建立之前,签约一方在原有争议海域地区勘探、开发期间,已经授予第三方所属经营机构勘探开发许可权,允许其参与该有争议海域的共同开发活动,由此而使第三方对该地区获得某种经营开发的权利。②蔡鹏鸿著:《争议海域共同开发的管理模式:比较研究》,上海社会科学出版社1998年版,第17页。

对第三方先存权的处理,是在争议海域进行共同开发必须予以重视和解决的问题。先存权的出现往往是基于以下几种原因:第一种是颁发许可证的一方对该海域资源(特别是油气资源)分布和存储情况不明,出于调研评估资源的目的使第三方尽早进入争议区进行勘探开发活动,为其提供必要的数据和资料。第二种是发现了有商业开采价值的油气田,同时又有其他方愿意投资,出于获取经济利益的动机而颁发许可证。第三种是颁发许可证的国家通过有计划有目的先行活动,将国际上相关财团和公司也纳入其中,在国际社会制造其对争议海域有效管辖的的印象,增加在以后在争议海域共同开发谈判中的影响力。无论是出于何种原因,先存权对于以后有争议海域协商共同开发都可能产生较为严重的困难。③蔡鹏鸿著:《争议海域共同开发的管理模式:比较研究》,上海社会科学出版社1998年版,第18～19页。

正因为如此,两国在签订共同开发协议而面临先存权处理问题时,一般会在征求已持有许可证的当事方的意见同时对此进行专门的处理。

国际上现有的共同开发案例在处理第三方的“先存权”问题时,主要采用以下两种方式:第一种是明确承认先存权的存在。如《泰马共同开发协定》第三条第二款就规定:“联合委员会的权利和义务不得以任何方式或影响或缩短任何一方迄今作出的安排,已达成的协议或已签发的许可证或作出让步的有效期限。”第二种是不承认先存权的存在,而要求具有许可证的第三方在新的条件下参与勘探开发。苏丹与沙特阿拉伯的共同开发协定以及日韩的共同开发协定是这种方式的典型。

但与苏丹及沙特共同开发协定不同的是,日韩共同开发协定采取的是一种更为灵活的变通处理方式。根据协定的规定,双方同是共同开发区各分区许可证的颁发者,因此双方均可以向既有的许可证持有人重新颁发许可证。这种方式虽未正式承认先存权,但双方在实践中又等于承认了这种权利。通过这种机制,既从法律上澄清了先存权拥有者原有的法律地位,又不需要对签约国的任何一方现有的石油经营体制作出实质性的改变。

这种对第三方先存权灵活的处理方式对南海共同开发具有很好的借鉴意义。我国“断续国界线”内的油气资源储量约为1.38×1010-1.65×1010t油当量。①专项综合报告编写组:《我国专属经济区和大陆架勘探专项综合报告》,海洋出版社2002年版,第120页。截至2009年8月,越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼等南海周边国家,已经与埃克森-美孚、英荷壳牌等200多家西方公司在南海海域合作钻探了约1380口钻井,年石油产量达5000万吨,大约有8～9成位于南海海域。②《新武器保护强建千余外国油井中国未得一桶南沙油》,载于《国际先驱导报》2009年8月25日。尤其是越南,其已将南沙海域划分为上百个油气招标区,在该地区迅速招标,合作开采石油和天然气。近几年来,已分别与美国、俄罗斯、法国、英国、德国等签订了勘探、开采石油和天然气合同。大量的石油公司存在于南海海域,必然涉及到第三方先存权的处理。在南海海域采取单方面的行为是不可取的,在开始执行共同开发区计划之前我国必须就此问题与其他国家达成一致。

正如前文所述,南海争议海域“先存权”产生也是有其深刻原因的。目前,海上油气资源开发已成为南海劳动密集型国家摆脱金融危机影响、实现经济复苏的强大动力。以经济为中心的安全政策的制定必然导致对油气资源重视程度的提高,尤其是对依赖石油能源以促进工业发展的南海国家更是如此。对南海国家而言,追求和保护紧缺的油气资源被认为是国家的首要安全功能之一,而利用西方的资金和设备进行油气开采则是实现上述目标的重要途径。此外,通过外国公司和企业参与勘探开发,一方面加强了对所占领岛礁和所控制海域的经营,形成“实际占领”的局面。另一方面,通过油气资源的开采间接将区域外大国拉入南海地区,使南海争议国际化,这也正是许多周边国家的南海政策。

基于此,我国作为南海资源开发的后期加入者,不承认第三方的先存权固然更有利于海洋权益的维护,但是必然影响到周边国家及其他区域外国家的既得利益。对于已经先行开发的周边国家而言,本来就不存在与中国共同开发的紧迫性,如果否认其先存权,可能会对共同开发造成严重的障碍。因此,如果某周边国家已经投入开发运作的油气田被划入争议海域共同开发区域内,在双方一致认可的情况下,共同开发区建立之前签约的开发商可继续经营这些油气田,同时依据商业开采方式与要求,同我方开发商协商未来新开发油气田的运作方式。我们可以借鉴日韩共同开发协定的这种灵活的方式,即在共同开发的协议中并不明确规定承认先存权,但是在实际操作中,可以规定我国与其他共同开发的合作方都有向各分区颁发许可证的权利。虽然这可能有利于原有的许可证持有人,但是通过这种方式,也能让我方的石油公司加入到共同开发的进程中来,从一方面减少与周边国家开展共同开发的阻力。

三、划定共同开发区

划定一个地理区域作为开展共同开发活动的范围,这是共同开发制度最基本的一个方面。国际上争议海域有数百个,范围大小不一,如波斯湾地区的争议海域面积达到20万平方公里以上,扬马延争议海域面积为45,470平方公里,泰国湾争议海域面积为7250平方公里等等。①蔡鹏鸿:《中日东海争议现状与共同开发前景》,载于《现代国际关系》2008年第3期,第45页。从全球现有20余个争议海域共同开发的案例看,对于共同开发区的划定,其可能采取以下几种方式:第一,将整个争议的区域或管辖权重叠区全部划为共同开发区;第二,将部分争议区域划定为共同开发区;第三,在跨界情况下,如果尚未发现矿藏,国家实践一般是在双方边界线的两侧划出大致对等的两块区域作为开发区。这种情形是指,虽然两国已经划定了海洋边界,但均认为在边界线附近海域可能存在跨越了边界的油气构造,而提前就共同开发区做出安排。

将整个争议区或重叠区划分为共同开发区,首先需要解决的问题是认定争议海区或重叠区的范围。重叠区的认定需要双方对各自的主权归属和权利范围产生共识,如1974年苏丹与沙特阿拉伯就红海争议海域共同开发案中,双方就把整个争议海域圈定为共同开发区。这种方案在双方达成共识且没有涉及第三方的情况下是可以考虑的办法。其次若争议范围太大,双方达成了共识后还必须具备一定的开发能力才能进行整个区域的开发。

如果两国担心可能遭致第三国的反对或者开发能力有限不适宜对整个争议海域进行共同开发,则可以考虑将争议区或主权重叠区的部分作为共同开发区。例如在泰国湾,泰国、马来西亚和越南三国有两国相互重叠甚至是三国主张重叠的水域,因此泰马、马越之间的共同开发区,面积都不大,都严格限制在双边争议的区域内。又如印尼与澳大利亚在1989年签署共同开发协议前,双方对其中一块富有开发潜力的油田实施共同开发。

至于第三种方式,实际上是在未发现矿藏情况下双方作出的一种平等安排。如法国和西班牙所划共同开发区在边界线两侧的面积大致相等,这种安排看似合理,但是却蕴含不确定因素。一旦油气资源被发现,原本对等安排的共同开发区可能被否认,重新确定争议区的问题又浮出水面。

笔者认为,要想在南海油气共同开发上有实质性的进展,确定重叠区是不得不面对的问题。第三种方式仅适用于未发现矿藏的特殊情况,且需要以边界线的确定为前提,不能从本质上解决我们推动南海共同开发、加快资源利用的现实需要。当然,南海重叠区的认定必定是一个棘手的问题。我国与南海周边国家基本上都是依据《公约》来主张自己的海洋权益,由于《公约》对岛屿制度的规定并不十分明确,对大陆架和专属经济区的划界也规定得较为原则,这就导致像南海这样涉及六国七方的海域单是确定两国之间的争议海域就已经十分困难,更不用说三方以上的重叠区。

出于不同目的,一些国家和学者海提出了在南海的共同开发的方案,这些方案大都提到了共同开发区的划定,其中影响较大的是以下几种方案。①李国强:《对解决南沙群岛主权争议几个方案的解析》,载于《中国边疆史地研究》2000年9月第3期。

(1)“环形方案”。这是印度尼西亚在1994年提出来的。根据此方案,南海沿岸国从其领海基线量起200海里的范围为各国的专属经济区,连接各国专属经济区的外部界限而形成的环形中间区域(包括南沙群岛及其周围海域)为潜在的共同开发区。这种方案完全无视中国的传统海疆线,是我国所不能接受的,同时印尼的东盟伙伴也反映冷淡。

(2)“一人一份”方案(又称“适用于每一方”方案)。这是美国海事问题学者瓦伦西亚提出来的,即争议各方搁置对南沙群岛的主权要求,在没有争议的领土与有争议的岛屿之间划一条中间线,中间线以内的区域为共同管理区。这个区域也可以是各国200海里以外的区域(不考虑西沙和南沙群岛)。这种方案实际上是划界方案,并将我国有确定权利的海域划入共同管理区。

(3)“南海甜甜圈”方案。此模式是由印度尼西亚前驻德国大使贾拉尔(Hasjim Djalal)于1994年5月提出的共同开发南海的方案。其内容为:各南海外围国家向南海划200海里专属经济区,南海中心部份不属各国专属经济区范围,建议将该中心部份作为“共同开发区”,南海沿海国不得在专属经济区之外主张大陆架权利。在“共同开发区”内的岛屿或礁石,应开放给南海沿海国的人民,许其自由登陆。作为共同开发之用的岛屿或礁石,不能作为军事基地或军事用途,不能享有领海、邻接区、专属经济区或大陆礁层之权利。“共同开发区”只作为和平用途,不能作为军事目的或在此举行演习。“共同开发区”的使用以五十年为限,必要时有关国家可以协议再加以延长。此方案同样忽视了中国的主权。

(4)“南海海域三层级”方案,这是台湾学者傅崐成提出的。他认为我国在南海的“U”形线应具有三个层级的效力,第一层级为整个“半闭海”的“南中国海”,各国可依照1982年《联合国海洋法公约》第123条的规定,与周边国家对南海生物资源、环境、航运及科学研究事务进行合作;第二层级为1947年我国官方所划定的“U”形线内为中国人的“历史性水域”,中国享有种种优先权利;第三层级为西沙、南沙群岛以直线划出两三“群岛水域”,中国可在此水域内享有完整排他的主权,但并不妨碍他国的通行权利。①《傅崐成教授就南海问题作学术讲座》,下载于http://www.sjtu.edu.cn/news/ shownews.php?id=27893,2010年11月14日。

综上,前三种划定共同开发区的方案都未能充分尊重中国的主权。其或者把南沙群岛等同于无主地,或者以目前占领的现状确定岛礁的主权归属,以对南沙群岛及其资源进行再分配,实质是把南海问题推向国际化,把南沙群岛宣布为“国际海洋保留区”,或转变为“国际海洋公园”。②李金明:《南沙海域的石油开发及争端的处理前景》,载《厦门大学学报》(哲学社会科学版),2002年第4期,第56页。第四种方案在维护我国南海主权上是可取的,但其具有原则性,并未涉及具体的共同开发区划定事项,且在南沙岛礁和海域被邻国大量占领的情况下,具有执行上的困难。

笔者认为,在南海目前的形势下,要解决共同开发区划定这一复杂的具体事项,应本着从实际出发,先易后难、循序渐进的原则。一般而言,在解决国际争端中,双边的谈判更容易取得成功,多边机制的建立往往需要一个长期的过程。国际海域共同开发的实践表明,不涉及第三方的小范围的争议区的双边开发往往是开启共同开发的第一步。如在泰国湾,泰国、马来西亚和越南三国有部分相互重叠甚至是三国主张重叠的水域。无论是马来西亚与越南还是泰国与马来西亚的共同开发区,设立的面积都不大,均是严格限制在双边争议的区域内。在南海问题上,我们可以考虑先在仅仅涉及两个国家的争议区域建立双边性共同开发区,在条件成熟时再扩大到多国的争议区域。具体而言:

首先,在礼乐盆地东部,可与菲律宾进行共同开发。礼乐盆地属陆缘—裂离断块盆地,面积约3.9万平方千米。礼乐盆地具备油气成藏的6大要素条件,盆地中、东部断裂发育区是油气运聚成藏的优势前景区域。其中,礼乐滩虽然勘探成本较小,但并不是优势成藏区域。在今后油气勘探中,应在盆地中、东部先找深大断裂,以便发现大油气田。③孙龙涛等:《南沙海域礼乐盆地油气资源潜力》,载《地球科学——中国地质大学学报》, 2010年1月(第35卷第1期),第137、143页。

其次,在曾母暗沙盆地,可以与马来西亚进行共同开发。该盆地位于沙捞越陆架上,面积18.3万平方千米(属我传统海疆线内的12.7万平方千米)。目前已发现72个油气田和含油气构造。从较粗略的沉积岩体积法计算,原地矿部广州海洋地质调查局认为油气资源量为107.2亿吨,在我传统疆界线内为77.4亿吨,其中天然气资源量为7万亿立方米。

再次,在文莱盆地和万安滩盆地,可与越南进行共同开发。文莱—沙巴盆地走向北东,面积9.4万平方千米(属我传统海疆线内3.3万平方千米),海相沉积超过万米。目前已发现61个油气田或含油气的构造,以产油为主,其中巴罗尼亚油田可采储量达2974万立方米、天然气356亿立方米,安帕西南油田可采储量1.44亿吨。据原中国海洋石油探勘开发研究中心测算,文莱—沙巴盆地资源量为85亿吨,而原地矿部估算文莱—沙巴盆地的油气资源量为55.6亿吨,在我传统疆界线内为18.5亿吨,约为三分之一。①许以和:《南海国土油气资源开发设想.》,载《南海国土资源开发问题研究专题报告》, 1996年,第109页。

万安滩盆地位于南沙海域西南部,该盆地长轴近南北向,南北长约600千米,面积8.5万平方千米。至少有21个构造被钻井证实为含油气构造,另有21个构造见油气显示。估计盆地资源量为41亿吨,而在我国传统疆界线内资源量约为27亿吨。②张训华等著:《中国海域构造地质学》,海洋出版社2008年版,第303～311页。

总之,在难度较小区域的双边共同开发,可以减少开展共同开发的阻力,为各广阔领域的多边共同开发提供示范和推动力。

四、采用的管理模式

共同开发区的管理模式,此处可界定为经营管理和行政管理模式,是双方进行共同开发时必须加以明确的问题,它贯穿于共同开发的全部过程。由于共同开发区既具有主权属性,又伴随着合作经营的性质,这就要求共同开发区的管理既要达到行政监管的作用,又要满足合作经营的需要。对现有的共同开发案例进行分析和归纳,实践中海洋油气共同开发的管理模式大致有以下四种:

第一种是代理制模式。在该模式下,签约双方中的一方代理另一方,实施或全面管理整个争议区的石油资源开发活动,并将本国的授予许可和管理机制适用于该区域。早期的共同开发案中多采取代理制的模式,如1958年沙特阿拉伯与巴林的共同开发协定、1969年卡塔尔和阿布扎比共同开发协定等;第二种是联合经营模式。即双方政府授权各自的租让权人进入共同开发区,要求双方租让权人订立共同经营协议,以合资机构的形式对共同开发区内的资源进行勘探开发。共同经营协议须经双方政府批准。采取这一模式的例子有:1974年法国和西班牙关于比斯开湾的共同开发协定、1992年马来西亚和越南共同开发泰国湾的协议、1995年英国和阿根廷共同开发西南大西洋的协议等;第三种是“超国家”机构管理模式。在这种模式下,双方政府各自委派相同数目的代表组成具有法律人格的国际联合管理机构。联合管理机构有权代表国家在共同开发区直接授予勘探许可权、规定勘探开发条件等全部管理工作。实践中采取这类模式有:马来西亚与泰国共同开发协定、1993年和1995年几内亚比绍与塞内加尔先后签署的《管理和合作协定》及其《议定书》等。

代理制模式在共同开发的实践中并不多见,这一模式一般仅适用于两国有着长期睦邻友好关系、共同开发区的区块较小而建立复杂管理机制会造成不合理费用开支的区域。联合经营模式具有简单、务实的优点,特别适合于历史上民族经济利益有冲突的地区以及对自然资源有不同开采方式的国家之间。但是国家仅仅保留授予租让许可的权利,具体经营都是由租让权人负责,国家对于共同开发的控制力不强。“超国家”机构管理模式是最复杂和最制度化的,它要求更高水平的合作,如果两个国家在某些重要事项上有较大差异,或者急切想开发石油资源,这种模式便会缺乏吸引力。①萧建国著:《国际海洋边界石油的共同开发》,海洋出版社2006年版,第123～127页。

以上三种模式各有利弊,如果能够兼采其优点,将有助于平衡合作各方的利益。混合管理模式则将以上模式结合运用。《帝汶缺口条约》就是这样的例子:将最有开发前景的A区作为共同开发的主区域,并设立B、C两个辅助开发区,作为对主开发区利益分配的一种微调和补充,减少和减弱设立单一性质的开发区所带来的利益要求的平衡难度,从而更容易被争议双方所接受。它给共同开发带来了新的启示——共同开发区可以同时有不同的层次,划分为利益份额有所差异的子区域,在每一个区域适用各自的规则。这种混合管理模式,对于南海这片争议颇为复杂的地区,具有积极的借鉴作用。②Onorato,W.T.and Valencia,M.J.,International Cooperation for Petroleum Development:The Timor Gap Treaty,ICSID Review:Foreign Investment Law Journa l,Vol 5, No 1,Spring 1990,p.21.

首先,对于南海争议海域中资源开发前景良好,涉及重大经济利益的核心区域,可以优先考虑采用“超国家”机构管理模式,由两国组成联合管理局进行勘探开发和管理。因为这种更高水平的合作有利于实现共同开发的效率,并较好地稳定双方之间达成的信任。但是,如果双方分歧比较大,预见在相当长的一段时间内难以就开发制度、法律适用、财政税收等前期关键问题达成一致,则可退而考虑联合经营模式。这种模式具有公正、全面的优点,且具体经营由租让人负责的特点能较成功的吸引投资。代理制的开发模式则在核心区域的共同开发中并不可取,原因是一方代理另一方行使资源的主权权利,而此时另一方可能顾虑两方没有平等地位,甚至认为自己对这一资源的主权权利受到损害或丧失,尤其是对于南海争议海域的核心区域,会担心另一方的实际管理和管辖造成一种默认主权的事实。

其次,对于主要接近一国且该国已经在此进行一定规模开采活动的争议海域,则可以考虑采用代理制模式,由该国继续经营管理,一国则按照一定的比例获取一定的收益。在南海某些争议海域,越南、印度尼西亚和菲律宾等国已经与美国、俄罗斯、法国、德国等国家签订油气开采合同,并且从中获得了巨大的利润。在这种情况下,我国尊重其勘探开发的现状,不涉入管理活动,通过收益分成的手段灵活处理在这些海域的共同开发的问题不失为一种策略。

最后,对于极可能遭受来自第三方强烈反对和质疑的海域则应优先考虑联合经营模式。目前,国际上现有的共同开发协定几乎都是双边的,但是,建立共同开发区的争议海域,很多情况下往往涉及第三方或者更多。现有国际实践在处理第三国主权或主权权利时的做法主要有三种,即回避第三方、排斥第三方、在共同开发协定中规定对第三国开放或者第三国加入的程序。在南海各争议海域的双边共同开发中具体应怎样处理第三方的权利问题,本文在此不深入讨论。这一类型的争议海域应优先考虑联合经营模式,是因为这种模式更方便第三方的加入。它是由双方授权的租让权人订立共同经营协议,以合资机构形式对共同开发区进行开发,国家掌握授予许可的实质性权力,其他的具体经营则由租让权人全面负责。国家的公权利主要体现在授予许可的控制环节,其他的则更多的是平等民事主体之间私权利的平衡,第三方以授予本国租让权人的方式加入共同开发对现有制度的冲击和改变相对较小,也较易被共同开发的双方所接受。

当然,南海争议海域并不能简单地分割为以上三种情形,因为南海争端利益关系错综复杂,这就使得共同开发管理模式的选择不能简单的一刀切,而应该根据该海域具体的状况以及所涉国家的意愿综合考虑,最关键的是能较好地平衡各方的利益,积极地推进共同开发。因此,上述几种模式可能同时出现在南海不同海域的共同开发活动中,而且在一定情形下由于共同开发局势的变化,不同模式之间可能互相转化,这都需要我们根据实际出现的情况灵活地选择和处理,并适时地进行合理变通。

五、共同开发区的管辖权分配和法律适用方式

共同开发区内存在着诸多的权利义务关系需要调整,如进入共同开发区的经营人之间的关系、政府与经营人之间的关系、经营人与承包商之间的关系、承包商与第三方直接的关系等等。由哪一方进行管辖、依据什么样的法律进行管辖?既要遵守国际法的规定又不能损害沿海国对该海域的管辖权。在谈判、签订和执行共同开发协议时,各国都希望尽量地扩大本国的管辖范围,并努力将本国的法律制度适用于共同开发区,因此在共同开发的管辖权分配与法律适用问题上需要有关国家协商解决。

目前,在现有的共同开发案例中,共同开发区管辖权的行使和法律适用主要有四种类型:(1)由一国单独管辖并适用本国法律。如1958年巴林和沙特阿拉伯共同开发波斯湾协议中,规定由沙特阿拉伯单独管辖。这种情形一般出现在早期的共同开发协定中。(2)将共同开发区分为两个部分,在边界线各自一侧行使管辖并适用自己的法律。如法国与西班牙、冰岛与挪威扬马延共同开发案都是采取这种方式。这种方式可以避免不同法律体系适用的冲突。(3)在重叠区情况下共同行使管辖。共同管辖往往与双方当事国所选择的超国家管理模式有关。如马泰共同开发案中,两国对共同开发区的海床、底土的非生物资源的勘探、开发和控制等由代表双方的联合管理局行使。(4)在重叠区情况下作业者所属国管辖。日韩共同开发协定就属于这种类型。在谈判之初,日韩两国曾想就共同开发区专门制定一套法律,但这种做法不仅耗时而且十分复杂。这两国也曾设想过将开发区一分为二、分别管辖,但这似乎与协定搁置争议、不影响各自划界的指导思想相悖。最终,双方决定将共同开发区划分为若干个区块,每一个作业分区块由经营者的所属国管辖,即经营者只受本国法律约束。如《协定》第19条规定,除协定另有规定外,如果一方已经同意承租人作为分区块的经营者,有关该区块内自然资源的勘探或开发事项应适用该国法律规章。日韩共同开发协定在管辖和法律适用上体现出了平等、简易的特点,避免了两国法律相互冲突的问题。这就是通常所称的“经营者准则(operator formula)”。这种特殊的制度经两国的实践证明是成功的,比较适宜于文化背景和法律制度差异不大的国家之间。①萧建国著:《国际海洋边界石油的共同开发》,海洋出版社2006年版,第150页。

笔者认为,南海某些海域的共同开发可以借鉴这种模式,但它并不完全适用于整个南海共同开发中。管辖权的分配和法律适用方式不是一个单一的独立的问题,它必须与共同开发区的管理模式结合起来考量。南海海域大概有三种情形,因此,在不同的海域应该考虑采取不同的管辖权分配和法律适用方式。

第一,资源开发前景良好、涉及重大经济利益的核心区域。这种情形优先考虑的是“超国家”机构管理模式,即由两国组成联合管理局进行勘探开发和管理。在这种情况下,选择共同管辖将有助于联合管理局职能的充分发挥和共同开发活动的顺利开展。当然,如果全面的共同管辖不能够实现,可以考虑仅仅在某些事务上适用。如马泰的共同开发案中,两国虽然规定对海床、底土的非生物资源的勘探和开发等由联合管理局共同管辖,但是有关捕鱼、航行、科学研究、防止污染以及其他事项的管辖权两国均各自行使。为避免刑事管辖的冲突,双方还在共同开发区专门划出了一条刑事司法管辖权的分界线。

第二,对于主要接近一国,且该国已经在此进行一定规模开采活动的争议海域,优先考虑的是代理制模式,即由该国继续经营管理,合理的方式是由一国单独管辖并适用该国法律。如1958年巴林和沙特阿拉伯共同开发协议,沙特阿拉伯行使管辖权无损巴林分享油田的一半收入。

第三、对于存在多方争议而考虑联合经营模式的海域,应参考日韩的“作业者所属国管辖”方式。存在多方争议的海域,往往可能遭受来自共同开发方之外的压力和干扰,因此,联合经营模式的灵活性有助于应对各种突发的因素。而在管辖权和法律适用上,也应该遵循这一思路,一方面,“作业者所属国管辖”方式可以体现当事国法律的平等性;另一方面,如果对不同的作业者适用不同的法律,那么如下的困境将得以解决:在共同开发活动开始以后,又有其他国家加入该共同开发协定将对现有法律框架造成冲击。

结 语

面对南海油气共同开发这样一个繁复问题,本文的工作仅仅在于通过借鉴其他海域共同开发的经验对其中关键敏感的问题进行讨论,并依此提出一些建议和对策。当然,每一个海上油气共同开发协定都有其自身的特点,这种单纯的借鉴是否可行乃至成功恐怕还需要时间加以检验。更何况南海油气共同开发或许只是南海诸多争议问题中的一个,其本身的廓清必将依赖与之相关的其他问题。不过,“千里之行始于足下”,无论如何,笔者希望此种对个别问题的具体讨论能够有助于我们解决最终的问题。

(责任编辑:苏宝清)

*罗婷婷,国家海洋信息中心海洋情报与权益部助理研究员,法学硕士,研究方向:国际海洋法、海洋战略、政策、立法。电子邮箱:misslaw1983@sohu.com。