对我国探矿权与采矿权流转立法的分析

王群英,吴 静

(中国地质大学 (武汉)研究生院,湖北武汉430074)

对我国探矿权与采矿权流转立法的分析

王群英,吴 静

(中国地质大学 (武汉)研究生院,湖北武汉430074)

探矿权、采矿权的合理流转,是实现矿产资源科学合理利用的保证。文章从法治经济的角度,分析我国现行探矿权、采矿权的流转立法中,存在的对政府职能定位不准、探矿权人优先权制度不合理、对集体企业、个体和外资采矿规定不合理、对探矿权与采矿权出让存在“双轨制”等四个问题,并提出了相应的立法修改对策,以期进一步完善我国探矿权与采矿权的流转制度。

探矿权采矿权;流转;法治经济;立法建议

矿产资源是经济社会发展的重要物质基础,加强矿产资源的管理。促进矿产资源的可持续科学开发和利用,对国家具有重要意义。探矿权、采矿权的合理流转,是实现矿产资源科学合理利用的保证。探矿权、采矿权的合理流转,需要相关立法符合社会主义市场经济“公开、公正、公平”的规则。

1 我国采矿权与探矿权流转制度立法的现状

关于矿产资源的性质及探矿权、采矿权的流转,我国法律有明确的规定,矿产资源的所有权属于国家。我国目前在立法上确立的,是对探矿权、采矿权的有限流转制度。但是,探矿权、采矿权的流转,在实践中已经大规模进行。从20世纪90年代中期至今,我国各地已经尝试了对矿业权的出租、作价出资、合作、出租和抵押等流转形式,有的地方甚至由政府主导建立起了矿业权交易市场和制定了地方性交易办法。[1]在此背景下,1998年出台了《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》,2000年出台了《探矿权采矿权出让转让暂行规定》,2003年出台了《探矿权、采矿权招标拍卖挂牌管理办法 (试行)》,2006年出台了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》等,这一系列法律法规制定了探矿权、采矿权流转的具体办法。

目前,我国探矿权、采矿权流转存在两级市场:一级 (出让)市场,探矿权与采矿权的出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式,向申请人授予探矿权和采矿权的行为,包括行政许可、招标和拍卖等形式;二级 (转让)市场,矿业权的转让是指探矿权人、采矿权人将探矿权、采矿权转移的行为,包括出售、作价出资、合作、出租和抵押等形式。

2 我国现行的探矿权与采矿权流转立法存在的问题

现行《矿产资源法》及后续相关法规,侧重对探矿权、采矿权的公权性质给予相当的重视和保护,没有很好地兼顾探矿权、采矿权的民事财产权属性,进而在探矿权、采矿权的流转立法上,也烙上了有浓厚的计划经济胎记。2007年通过的《中华人民共和国物权法》在用益物权的一般规定中,加入了探矿权和采矿权,明确了两权的法律属性。因此,以探矿权、采矿权的物权为基础,建立符合法治经济的现代探矿权、采矿权流转制度迫在眉睫。而我国现行的探矿权、采矿权流转立法中,没有全面贯彻这一思想的精髓,产生了一系列问题。

(1)相关法律法规对政府职能定位不准

在《矿产资源法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》、《探矿权采矿权出让转让暂行规定》等法律和法规中,规定探矿权、采矿权的出让和转让要履行复杂的行政审批。同一处矿产,在流转过程中,要同时涉及地质矿产部门、环保部门和当地政府等多个行政部门。政府代表国家作为矿产资源的所有权人,行使矿产资源的所有权,同时又是探矿权、采矿权流转市场秩序制定者和监管者,再加上我国传统计划经济体制的惯性和其它利益关系,使得政府在市场经济条件下的矿产资源开发和相关权利流转过程中职能定位不准。

(2)探矿权人优先权制度不合理

现行的《矿产资源法》第六条第一款规定:“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业,有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权”,确立了探矿权人优先权制度。在2000年出台的《探矿权采矿权出让转让暂行规定》第十六条和2003年出台的《探矿权、采矿权招标拍卖挂牌管理办法 (试行)》第十条,又进一步明确探矿权人优先权制度,即“探转采”。

立法上规定“探转采”制度的大背景,是在探矿市场主体为国有企业时,客观上“探转采”保护探矿权人的利益,提高了投资者的积极性,促进了探矿市场的发展。但是,近年来这一制度的弊端也十分明显:①破坏了市场竞争的公平性。探矿权人优先取得采矿权的立法,已经基本上排除了这种采矿权进入市场配置的可能。②滋生了探矿权出让市场的行政管理腐败行为。由于“探转采”,而且探矿权的出让是行政审批制度,因此滋生了大量的行政管理腐败行为。

(3)对集体企业、个体和外资采矿规定不合理

现行的《矿产资源法》第六章和《矿产资源法实施细则》第五章中,都专设“集体矿山企业和个体采矿”一章,造成了它们与国有矿山企业在法律地位上和法律执行中是不平等的。这是经济成分的不平等在资源管理上的直接体现,有悖于法治经济的要求。现代法治经济以贯彻“平等原则”为特征,当然也必须包括对管理对象的平等对待,要处理好国家权力和公民权利的关系。《<矿产资源法>实施细则》第7条规定:“国家允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定,在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源”,这仅仅是实施细则上的规定,未上升到法律的层次。因此,国外矿业公司抱怨我国矿业投资环境不好,其中比较突出的一个问题就是差别待遇。由此可见,类似的规定和做法,阻碍了我国商业性矿产勘查融入矿业全球化的进程。

(4)立法上对探矿权、采矿权出让存在“双轨制”

在现行《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等法律、法规颁布前已设置的探矿权采矿权,国家是以行政授予的方式出让的,不要求进行评估和处置价款。而在上述法律法规颁布后出现的出让或转让,均要求采取以有偿竞争方式获得探矿权、采矿权。这种“双轨制”的存在,制约着探矿权采矿权市场的规范化建立,立法上造成了不同矿山企业竞争上的不平等性,造成某些矿山企业规避法律法规、进行私下交易、非法转让探矿权采矿权等现象。种种现象表明,这种“双轨制”违背了法治经济“公开、公正、公平”的原则,阻碍了采矿权市场的良性发展。

3 探矿权与采矿权流转立法修改对策

(1)明确政府职责及其与企业和市场的关系

法治经济需要立法明确政府、企业和市场三方责权,用法律来规范市场行为,促进经济的发展,创造公开、公平、公正的市场环境。具体到探矿权、采矿权流转立法,笔者认为,政府职能主要体现在制定相关法律法规规范流转市场秩序等方面,在探矿权、采矿权流转立法中,应以“调控一级 (出让)市场,监管二级 (转让)市场”思路规定政府的职责。

第一,调控一级 (出让)市场。根据国家的需要,对探矿权、采矿权的出让采取宏观调控,控制市场中各类矿产的供应量,保持合理的供需平衡,稳定经济社会。针对我国一级 (出让)市场建设,有学者提出的建立探矿权分类出让管理体系,[2]可以较好的达到调控的目的。

第二,监管二级 (转让)市场。探矿权、采矿权通过一级市场出让之后,在转让市场中应该允许其自由流通,政府部门不应再过多的参与具体的转让案例,应以裁判员的角色来参与转让市场,立法规定具体的转让方式,打击违法行为,维护市场秩序。

(2)取消“探转采”,理顺探矿权和采矿权的关系

针对“探转采”立法的缺陷,有学者提出改“探转采”为探矿权人收益权。[3]借鉴改“探转采”为探矿权人收益权思路,笔者认为,可以采取如下办法:在一级 (出让)市场中,把探矿权和采矿权分开出让,以招拍挂为主,行政审批为辅,通过市场来配置探矿权、采矿权。在招拍挂的时候,改“探转采”为探矿权人在同等条件下,优先获得自己所在勘查作业区能的采矿权。如果探矿权人没能获得自己所在勘查作业区内的采矿权,对其探矿权形成的探矿资料进行评估,在转让采矿权的时候,一并转让并收取相应的价款。如果探矿权人在同等条件下,优先获得了自己所在作业区内的采矿权,则探矿权的投入本息应抵扣应缴纳的采矿权价款,国家应严格控制边探边采和临时采矿这两种行为。

(3)消除差别,重视集体企业、个体和外资企业

在探矿权、采矿权有偿出让立法中,亟需取消目前法律中,按身份区别给予公有制经济主体和非公有制主体不同的市场准入条件的规定,消除不同所有制类型的采矿权人实际存在的差别待遇。对于外资企业,作为WTO的成员国,应按照世界贸易组织“市场开放、统一规则、自由竞争、优胜劣汰”的要求,尽早结束立法方面内外有别的双轨制模式,逐步实行国民待遇,为外资进入我国探矿权采矿权市场,创造更为宽松的环境。同时,为避免外资对某些战略性矿产资源的控制,可以设定一些矿产资源目录限制外资进入。[4]

(4)消除探矿权、采矿权出让的“双轨制”

针对立法上造成的“双轨制”,笔者认为,应修改相关法条,消除探矿权、采矿权出让的“双轨制”。对《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》等法律、法规颁布前已申请到探矿权、采矿权,而且目前正在开采该矿产资源的矿山企业,对剩余矿产资源重新评估,收取剩余矿产资源在目前市场条件下的应收探矿权和采矿权价款,建立比较公平的竞争机制。

[1] 焦艳鹏.论我国矿业权制度改革的要点 [J].中国地质大学学报 (社会科学版),2007,(6):52.

[2] 许书平.论完善探矿权分类出让管理制度建设 [J].中国矿业,2007,16(8):19.

[3] 潘玉辉.探矿权人优先权制度之悖论 [J].国土资源导刊,2007,4(3):25.

[4] 刘 欣.探矿权采矿权有偿出让面临的主要问题及对策[J].专家论说,2003,(10):45.

Analysis of the transferring of rights of exploring and exploiting mineral resources in China

WANG Qun2ying,WU Jing
(Graduate School,China University of Geoscience(Wuhan),Wuhan 430074,China)

The reasonable transfer of rights of exploring and exploiting mineral resources is the assur2 ance of scientific and rational utilization of mineral resources.In this paper,the author pointed four existing legislation problems about transferring of rights of exploring and exploiting mineral resource,which are leg2 islation allowed for the positioning of government functions,prospecting people’s priorities,the mining provisions of collective enterprises,individuals and foreign investment and the two different ways of trans2 ferring of rights of exploring and exploiting mineral resources.And which also proposed the corresponding legislative changes in order to further improving the legislation.

rights of exploring and exploiting mineral resources;transfer;nomocracy economy;legisla2 tive suggestion

F272.5

A

1004-4051(2010)02-0058-03

2009-08-30

王群英 (1984-),女,中国地质大学 (武汉)研究生院法学硕士生。