论我国海洋区域管理模式下的政府间协调机制构建＊

全永波 胡进考

（浙江海洋学院管理学院,浙江 舟山 316000）

海洋区域管理是一种为解决日益增多的跨行政区域涉海主体间的管海或用海矛盾而提出的海洋管理新模式,海洋区域管理为海洋综合管理提供了一种机制或者是制度的支撑,只有当通过制定适当的制度,才能平衡和管理多种海洋利用的矛盾。[1]因此,其实施成功与否的关键在于能否协调好特定区域内各类涉海主体间,特别是特定区域内各层级的海洋行政管理主体之间的关系,这就要求必须建立一套完善的系统的政府间海洋管理行为协调机制。

一、我国海洋管理中政府间协调机制问题提出的背景

我国海洋管理中政府间协调机制问题的提出是理论界和实务部门在深刻反思传统的分散型海洋行业管理模式和现行的条块分割型海洋管理模式的弊端,并借鉴国外先进的海洋区域管理模式的基础上,为协调各类涉海主体的海洋行为特别是为协调各层级海洋行政管理主体的管海行为,从而最终实现管海和用海行为的和谐而取得共识的一个结果。

我国传统的海洋管理模式是一种分散型的行业管理模式。这种管理模式的优点和弊端同样明显,其最大优点是各管理部门专业分工,各司其职,有利于实现管理的专业化和提高管理效率；同时该管理模式的弊端也很大,主要表现为各部门往往只依据本部门职责和从自身利益出发进行海洋管理,由于海洋具有不同于陆地的固有特点即海水的流动性强、海洋空间的复合程度高和海洋的生态系统性更明显等,多个利益不同的管理主体对同一海域同时进行行业管理,冲突和矛盾的产生是不可避免的。

如果说这种行业管理的海洋管理模式在当时中央集权的计划经济体制下,一方面由于国家的海洋管理权由中央集中统一管理,地方没有统一的海洋管理机构,另一方面由于海洋经济一时受到忽视涉海主体间的冲突,很少海洋行业管理模式还能勉强维持管理下去的话,那么市场经济体制已经确立和地方政府权力扩大的现实背景下,随着海洋经济的地位不断上升和各类涉海主体间海洋关系上的矛盾不断增多,行业管理的海洋管理模式已经越来越不适应海洋管理实践的现实要求了。于是,海洋综合管理模式兴起并被政府广泛采用。海洋综合管理模式虽然能有效克服行业管理模式多头管理带来的冲突管理和无人管理等弊端,实现统一管海的目标,但它只能解决某一行政海区内的统一管海问题,而对于跨不同行政海区的海洋统一管理问题却无能为力。

同样为解决跨不同行政海区的海洋统一管理问题,又出现了一种新的海洋管理模式——海洋区域管理模式。关于海洋区域管理模式的定义目前尚未形成一致的权威定义,不过,国内的一些研究学者还是对海洋区域管理的内涵作了界定,其中中国海洋大学的王刚和王琪的界定较有代表性,他们将海洋区域管理的内涵界定为：“海洋区域管理是综合管理；海洋区域管理是基于生态系统的管理,但不应是唯一的,也就是说区域的划分标准应是生态的,但生态的标准不应是唯一的,需在生态的标准上,结合具体区域的特征,综合其他区域划分标准进行划分；海洋区域管理是公共管理；海洋区域管理是多种手段结合的管理。”[2]

笔者认为,海洋区域管理不一定要打破原有的行政区划重新划分行政海域,也可以在现有海域行政区划的基础上通过建立一套完善系统的协调机制来整合区域内分散的、冲突的海洋管理方式,实现特定海区各级海洋行政管理主体间管海行为的和谐状态。

海洋区域管理模式下的海洋行政管理主体除了中央一级的海洋管理主体外,还包括区域内各层级的地方海洋管理主体,由于涉海管理主体多且各层级主体的追求的利益无法达成完全一致,这就要求必须建立一套完善的系统的政府间管海行为协调机制,以实现管海和用海的和谐。

二、海洋区域管理模式下政府间协调机制的理论基础和现实动因

我国现行的海洋管理体制在机构建设、海洋资源管理等方面已有相当的基础,[3]但在区域管理的背景下的海洋管理打破了传统海洋管理的机制模式,为解决区域海洋管理过程中的政府管理行为的和谐,需要研究海洋区域管理模式下政府间协调机制构建的理论基础与现实动因,进而提出相关机制构建的措施。

（一）海洋区域管理模式下政府间协调机制的内涵

要阐释“海洋区域管理模式下政府间协调机制”这一专门术语的内涵,需要先从分析协调和机制两个关键词语的意思入手。在汉语中,“协”字是“一起或共同”的意思,“调”字有“调整和调解”等意义,因此“协调”一词可被理解为两个或多个行为主体为达到行为一致,实现共赢,而调整各自行为的一种动作,或两个或多个行为主体调整各自行为,达到行为一致,实现了共赢的一种状态。同样,可用拆字的方法去分析“机制”一词的内涵,“机”字本义是“器械、工具”之义,“制”字意指使器械停止运动的动作,“机制”的本来含义是指控制某种器械的手段或方法,因此,可将“机制”的意义延伸理解为为控制某一行为主体或运行主体所采取的手段或方法。

综合上面对协调和机制两个词语的涵义分析,可对海洋区域管理模式下政府间协调机制的内涵作如下界定：为调整某一特定区域内各层级海洋行政管理主体之间存在利益冲突的管海行为而建立的一系列调控手段、方法和制度的总和。[4]

（二）构建海洋区域管理模式下政府间协调机制的动因

在海洋区域管理模式下区域政府对海洋管理所投入的人力、物力、财力可能存在重复和浪费,并直接外化为机构层级过多、管理主体繁杂等现象,如何促使构建海洋区域管理模式下政府间协调机制,需要分析相关动因。

1、现有海洋管理体制存在着弊端是构建海洋行政管理行政主体间协调机制的管理环境方面的原因。现有海洋管理体制弊端是管理机构的不统一,分散多头领导、职责不清造成管理中遇到好事争相管理,遇到不好的事互相推诿等现象时有发生,不利于海洋事业（如海洋环境的保护和海洋资源的可持续开发）的整体健康发展,为了规范和理顺各涉海管理主体的管海和用海行为,保证海洋事业的健康和和谐发展,需要建立一套完善系统的协调机制来整合区域内分散的、冲突的海洋管理方式。

2、海洋自身的特性在客观上也要求建立一套完善系统的海管主体间的协调机制。海洋与陆地的各自属性是不同的,海洋的特性主要表现为海水的无尽流动性、海洋空间的多层复合性、海洋环境的完整生态系统性等。正是由于海洋这些特性的客观存在,当一海域发生污染事故时如果当地海管部门不及时采取有效控制和治理措施的话,相邻海区必然也会受到污染影响；同样道理,因为同一海区的上、中、底不同水层的资源一般归多个海管主体管理,如果某一海管主体只顾着开发自己所管辖的资源,而不考虑自身开发活动对其他管理主体管辖的其它水层资源是否有破坏性影响时,很可能会影响海洋多功能的正常发挥,从而降低海洋整体价值。

3、由涉海管理主体的多元化导致的利益多元化的分化也要求构建一套完善系统的海管主体间的协调机制来整合不同涉海管理主体的利益,以求达到海洋整体利益不受损情况下的多家共赢的结果。

（三）构建海洋区域管理模式下政府间协调机制的现实意义

海洋区域管理模式下政府间协调机制的构建除了具有理论上的意义（即它是海洋区域管理模式成功实施的关键性环节）外,还具有外在化的重大现实（也即实践）意义。其现实意义表现为：

1、海洋区域管理模式下政府间协调机制的构建可以保证特定海域内海洋资源的合理有序开发,保护海洋资源。

2、海洋区域管理模式下政府间协调机制的构建可以使区域内成员共同应对海洋突发事件,从而减少单个海管主体的应突成本,实现规模效益。

3、海洋区域管理模式下政府间协调机制的构建可以整合区域内的给类资源,提高资源的利用率,避免或减少资源的浪费。

4、海洋区域管理模式下政府间协调机制的构建可以使区域内不同成员间实现优势互补,提高区域的整体对外竞争实力。

三、对我国海洋区域管理模式下政府间协调机制的建构

我国海洋区域管理模式下的政府间协调机制建构是一项长期而系统的工程。这是基于当前我国现行的海洋管理体制还存在着许多不利于海洋区域管理模式实行和推广的体制性障碍因素,这些障碍因素主要表现为：传统的行业管理模式还在一定程度上保留着,行业管理模式下的多头分散式管理有一种个体主义倾向,而海洋区域管理模式是要求有一种集体主义倾向的,两者存在一定的对立性,但这种对立是可以消除的,消除对立的方法就是将行业管理转变为综合管理,综合管理有集体主义的内涵,是符合海洋区域管理的精神要求的；另一方面是因为海洋区域管理模式无论从理论提出还是实践时间上来看,其所经历的时间还不长,不仅理论本身还不够完善,而且实践经验也不够丰富,而海洋管理的实践又是在不断发展的,随着海洋管理实践的发展,海洋管理理论也将随之发展,海洋区域管理理论同样会不断发展和走向完善的。

我国海洋区域管理模式下的政府间协调机制建构工作不仅是一项长期的工程,而且还是一项系统性的工程。这项工程的系统性表现为它不只是通过简单地建立一套协调制度或设立一个区域性海洋管理协调机构就可以顺利实现涉海管理主体间的关系和谐了,除了做这些工作之外,还应为协调机制的实施创造一个从中央到地方上下一致的良好政治制度环境和建立一套系统的保障区域协调机制正常运行的激励和约束机制等。

基于以上分析,我国海洋区域管理模式下的政府间协调机制构建可以通过以下措施逐步构建：

（一）建立各层级海洋管理主体间协调机构,同时要为海洋区域管理模式下政府间协调机制的实施创造良好的政治制度环境,具体措施为：

1、建立一个高层次的区域海洋管理的协调机制,即成立由当地政府领导负责、相关涉海部门负责人参加的协调委员会,具体办事机构设在海洋管理部门,以改变目前海洋行政管理部门的弱势。[5]可将国家海洋局现有的三个分局作为区域性的海管主体协调机构。沿海各层级地方层级也应同步成立综合性海洋管理部门,将当下保留的分散型涉海行业管理部门的涉海职能和人员统一并入新成立的综合性海洋管理部门,以求真正实现权责相称的管理原则,从而减少无人管理或抢着管理的现象,并提高海洋管理效率和保障海洋事业的整体健康快速发展,从理论上说这是符合我国的大部制改革思想的。

2、提升国家海洋局的行政级别地位,将它从国土资源部分离出去,使其直接隶属于国务院管辖。同时将中央其它各涉海部门的涉海职能及其人员并入国家海洋局（当然改革之后名字不宜再叫国家海洋局,可叫海洋部等,国家海洋局分离出去后把国土资源部改名为国地部等,这样改革之后即使国土海洋部和国土陆地部发生矛盾或冲突,也可通过国务院临时召开陆海管理协调会议等方式进行协调）。

3、改革各级政府官员政绩考核标准,改变过去那种以单一的GDP经济总量指标来考核政府官员政绩的考核办法,建议推行官员的绿色GDP政绩考核制度,这对于实现海洋经济发展与海洋环境保护和海洋资源节约之间的协调统一是不可或缺的。

4、搭建区域性的海洋信息公共服务平台,即建立信息协调机制,加强区域内各海管主体的信息协调。现实的很多沟通问题和损人利己行为都是和交往主体间的信息不对称有关的。因此,建立区域海洋信息公共服务平台有助于协调区域内各类和各层级涉海主体之间的行为和关系,从而促进区域内和谐海洋目标的实现。

（二）建立一套系统的保障区域协调机制正常运行的激励和约束机制

1、建立区域利益的平衡机制,如可以设立区域利益补偿制度,对因保护区域内海洋生态环境或海洋资源或海域整体利益而付出成本的成员,由分享到因该成员的保护海洋行为带来的利益和好处的区域内其他成员向有功的成员支付一定的补偿费,以弥补该成员为保护海洋所付出的代价。[6]这一制度的建立有利于调动区域成员参与海洋区域管理的积极性,是实现海洋区域管理目标的有效保障机制之一。

2、制定并完善对区域海洋管理协调机构开展工作的绩效考评标准,规定其实行政务公开,并通过采取听证会等社会监督形式加强对区域海洋管理协调机构的监督。

（三）完善区域海洋管理的公众参与机制

公众参与海洋区域管理意在激发公众参与度,这不仅是区域海洋管理能力建设的重要组成部分,而且能够增加政府决策的透明度,起到减少决策风险、促进决策民主化的作用。

按照新公共管理理论,地方政府在行使公共管理上体现现代经济学的特点,就是以顾客为中心,即强调服务提供者应对他们的顾客负责,这就要求区域海洋管理过程中政府决策和管理需要提高公众的参与程度,广泛听取专家、社会团体及公众的意见,建立并完善反馈程序,实现多元主体共同参与模式,形成区域海洋管理政府协调的有效机制。各级政府决策层要达成一个共识,把公众的参与程度作为改进区域海洋管理的现实力量和社会进步的重要尺度,海洋信息通过相关的政务网和新闻媒介向外发布,鼓励公众依法行使相关的知情权,通过公众参与促进区域海洋管理在机制、政策和行动方面进一步的改进,以利于区域管理方法的最终形成,这在克服管理体制建设和政策组织实施的困难方面具有现实的推动作用。

[1]林千红.试论海洋综合管理中的区域管理[J].福建论坛,2005, （7）：113.

[2]王刚,王琪.海洋区域管理的内涵界定及其构建[J].海洋开发与管理,2008,（1）：46.

[3]王淼,段志霞.浅谈建立区域海洋管理体系[J].中国海洋大学学报（社会科学版）,2007,（6）：1.

[4]刘芳.治理理念下我国海洋区域管理中的协调机制研究[D].青岛：中国海洋大学,2008.

[5]林千红,洪华生.区域海洋管理的能力建设及其效益分析[J].厦门大学学报（哲学社会科学版）,2005,（4）：65.

[6]张繁荣,薛雄志.区域海洋综合管理中地方政府间关系模式构建的思考[J].海洋开发与管理,2009,（1）：24.