论人民检察院提起环境公益诉讼的原告主体资格＊

梅 宏 李浩梅

（中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100）

“原告主体资格”的确定是环境公益诉讼立法面临的首要问题。关于人民检察院提起环境公益诉讼的原告主体资格,成为学界无法回避并已产生观点争鸣的问题。

一、人民检察院提起环境公益诉讼的法理依据

环境保护被列为现代国家的基本国策,国家成立专门的行政主管机关对诸环境资源要素予以管理和保护,并由司法机关对环境资源行政主管机关的履行职责进行法律监督。环境公益专门机关诉讼,是现代国家在环境法治建设中确立的,由专门国家机关（包括担负环境资源监督管理职能的行政机关和行使法律监督职能的国家司法机关）基于其法定职责,为维护环境公益向法院提起诉讼的制度。专门国家机关起诉的法理依据是专门国家机关依其职能履行相应的职责。现代民主政治以责任为基础。作为行使环境资源监督管理职能的行政主体,必须按照法律规定在行使行政职权的过程中依法履行其行政职责,以对赋予其权力的人民和国家负责。面对因人为原因受害的环境,相关行政主管机关如果不能通过行政救济措施预防或控制环境损害,就必须履行其行政职责,依法诉请司法救济。例如,美国环境保护局、州政府可以将那些违反者作为被告,向联邦地方法院提起要求法院作出禁止命令、要求责任者支付民事制裁金的诉讼。

在行政主管机关未履行法定职责,应作为而不作为,不应作为而作为,以及滥用行政自由裁量权的情形下,人民检察院作为国家法律监督机关,有权依其职责提出司法建议,要求行政主管机关及时履行职责；人民检察院亦可代表国家直接提起环境公益诉讼,追究环境侵害者的法律责任。人民检察院提起环境公益诉讼的法理依据同样是履行其法定职能,基于其法定职责,维护环境公益。各国检察机关的设置和检察权的范围各有不同,但无论检察机关对刑事犯罪提起公诉,还是对法律实施进行监督,都是代表国家维护社会公共利益。由具有社会公共利益代言人身份的检察机关代表国家提起环境公益诉讼,不仅符合检察机关的性质与职责,也是维护国家利益和社会公共利益的政治需要,以公权力保障人权和程序公正的社会需要。

需要指出的是,由于环境损害的危害巨大,事前预防、应急控制比司法救济更重要,并且环境诉讼中专业问题较多,环境损害的鉴定与证据收集较为困难,环境诉讼涉及的科学不确定性问题需要环保专业机构的政策性判断,兼因人民检察院的专业人员配备、业务能力不一定能满足办案的要求,人民检察院虽有依法提起环境公益诉讼的职能、权力,却不必经常担当环境公益诉讼的第一原告,而应在其他原告缺位或法院不予受理起诉或被驳回起诉时依其职能,支持起诉。意大利学者莫诺·卡佩莱蒂认为,司法长官或检察官可能在环境公益诉讼中起不到什么作用,为保护环境及“扩散性片段利益”,他倾向于创立专门的政府机关,这些政府机关都有资格提起禁止命令,有时也可提起损害赔偿。我国学者吕忠梅亦认为,环境公益诉讼的性质与内容与检察机关的性质与任务不符；环境保护机关作为环境公益诉讼的原告具有可行性,更重要的是,它符合环境公益保护及时性与预防性的要求。我们不否认这些意见包含的合理性,“环境公益专门机关诉讼”中的“专门机关”首先指的是负有环境资源监督管理职能的行政机关,但是,设若“专门机关”仅指“专门的政府机关”,而不包括“国家司法机关”,我们将如何应对行政机关怠于行使其职责,或因权力更迭或权力真空而致事实上的法律冲突（含消极冲突）等情形？作为当地政府的组成部门,环境行政管理机关易受部门利益和地方保护主义的干涉,或有行政机关与致污企业之间的官商勾结、权钱交易的情形发生时,如何制约行政权力？单靠公众监督未必得力,司法监督必不可少。

我们认为,人民检察院并非环境公益诉讼的首选原告,却是环境公益诉讼制度中不可缺少的适格原告,是维护环境正义的最后一道防线。人民检察院虽不以提起环境公益诉讼为其主要职责,但是,依其法律监督职能,这一“后备”原告行使起诉权,不仅有利于及时防止、救治环境损害,还将为环境法治建设提供必不可少的司法监督力量。与此同时,法律也鼓励关心环保的有识之士、群体、NGO等民间力量,自觉维护环境公益,弥补国家公权力的不足、不及时或有妥协等缺点,为环境法治建设增强公众监督和社会参与力量。

二、人民检察院提起环境公益诉讼的司法现状

检察制度诞生之初,检察机关即以社会公共利益代言人的身份出现。发展至今,虽然各国检察机关的设置和检察权的范围不尽相同,但无论检察机关对刑事犯罪提起公诉,还是对国家法律实施进行监督,都是其代表国家维护公益的体现。

在我国,人民检察院提起公益诉讼也有着历史渊源。①1907年清政府颁布了《高等以下各级审判厅试办章程》,明确规定检察官独立行使“民事保护公益陈述意见”。1909年颁布的《法院编制法》规定,检察官有权“遵照民事诉讼律及有其他法令所定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜”。1927年中华民国公布的《各级高等法院检察官办事权限暂行条例》和《地方法院检察官办事权限暂行条例》,明确规定检察官有权“依照民事诉讼法及其他法令所定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜”。中华人民共和国成立以后,1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条规定,检察机关的职权之一是“对于全国社会与劳动人民利益之民事案件及一切行政诉讼,均得代表国家公益参与之”,第10条规定,最高人民检察署第三处的职责之一是“关于全国社会与劳动人民利益之民事案件参与事项”。1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条规定：“最高人民检察署代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”1954年9月制定的《人民检察院组织法》第4条规定,地方各级人民检察院的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。另外,回顾我国《民事诉讼法（试行）》的制定过程,前后共有7稿。前6稿都有关于人民检察院参与民事诉讼的内容,尤其是第6稿有此规定：“人民检察院有权代表国家提起或者参加涉及国家和人民重大利益的民事诉讼”。虽然现阶段我国尚无明文规定检察机关可以提起环境公益诉讼,但是,为维护环境公益,已有不少地方检察机关开展了环境公益诉讼实践。例如,2003年,山东省乐陵市检察机关就对范某非法炼油污染环境提起民事诉讼；同年,四川省阆中市检察机关群发骨粉厂侵害环境一案提起民事诉讼。2004年四川省资阳市雁江区人民检察院诉该市雁江区清水河流域8家石材厂违规加工石材,擅自向河道排放石浆,造成河道污染和堵塞。2008年,长沙望城县人民检察院针对长沙坪塘水泥有限公司环境污染提起湖南省首例环境公益诉讼胜诉；贵阳市人民检察院针对三个自然人违规建设的行为提起民事公益诉讼；广州市海珠区针对新中兴洗水厂提起广东环境公益诉讼第一案；新余市渝水区人民检察院亦针对仙女湖污染者提起江西环境公益诉讼第一案。2009年,无锡市锡山区人民检察院诉李华荣、刘士密盗伐高速公路旁树木严重破坏高速公路环境案。这些有益的尝试有力地打击了危害环境公共利益的违法行为,弥补了我国公益诉讼制度缺失的不足,一定程度上保护了我们的环境。然而,不可否认的是这些个别的零星的实践仅仅只是局部的、偶然的,是在没有变革完善现有诉讼体制的基础上的小突破,也因此遭到了许多人的质疑。

人民检察院提起环境公益诉讼面临多方面的困难,使其尚未在环境公益诉讼中发挥应有的作用。一个重要的因素是现行法律规范的制约。我国法律尚未对人民检察院提起环境公益诉讼的职能作出明确规定,人民检察院针对环境公益诉讼的原告主体资格受到质疑。

首先,《人民检察院组织法》第5条对人民检察院职权的列举无一例外全部局限于刑事领域,没有涉及民事行政诉讼的问题,更不必说环境公益诉讼的内容了。其次,《民事诉讼法》第49条及相关适用意见将能够进行诉讼的“当事人”限制为与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织,未包括人民检察院。另外,《行政诉讼法》第2条也规定,只有认为自己合法权益受到行政机关和其工作人员侵害的公民、法人和其他组织才是提起行政诉讼的合法主体。缺少法律明文授权,人民检察院提起环境公益诉讼就很难得到法院的支持,使得实践中人民检察院推进公益诉讼的进程极为艰难,有时吃闭门羹,得到不予受理的裁定,有时不得不走迂回路线,竭力做好相关部门和群体的说服工作,由他们作为当事人提起环境诉讼,更多的时候是面对损害环境的行为束手无策。

其次,现实条件的制约。受法律规范限定人民检察院行使检察权范围和方式的影响,人民检察院内部的职能部门设置及人力资源等的配置存在“重刑事轻民行”的情况。以我们的调研对象——青岛市崂山区人民检察院为例,全院设有侦查监督科、公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、控告申诉检察科、民事行政检察科等业务部门,真正与民行检察工作密切相关的只有控告申诉检察科和民事行政检察科,且进行实质审查申诉案件的民事行政检察科,在编工作人员只有三人,仅2009年上半年就受理并审查了近20个申诉案件。如此比例的工作量与人员配置使其对民事行政违法行为进行全面监督检察力不从心,再考虑以人民检察院的名义提起环境公益诉讼更是困难。青岛市其他各区人民检察院的机构人员设置及案件受理情况基本类似,缺乏提起环境公益诉讼的实践自然造成缺少相应的配套设置。在调研中我们还了解到,另一个阻碍人民检察院行使环境公诉权的难题是诉讼经费问题,对已生效的民事行政判决不服,到人民检察院申诉,只需准备一张申诉状并生效判决书,无需缴纳诸如诉讼费等费用,对职务犯罪的侦查及其他刑事案件的审查公诉更是只有“支出”,没有“收入”,也就是说人民检察院要完全依靠内部经费来处理案件,目前经费支持申诉人明确的民事行政抗诉案件尚不宽裕,要求人民检察院以自己的经费支付环境公益诉讼的原告诉讼费更加困难。

三、人民检察院提起环境公益诉讼的立法保障之探讨

当前我国的环境公益诉讼制度尚不成熟。环境公民诉讼制度的建立需要民主法治发展的较长时间,在此背景下,由代表公共利益的法律监督机关人民检察院提起环境诉讼的呼声日益高涨。[1][2]然而,在我国现行司法制度下,人民检察院的工作重心仍置于刑事诉讼领域,民事、行政检察工作虽有所发展,但主要集中于对生效判决的审查和抗诉等方面,远远不能满足当前大量涉及公共利益的民事行政案件尤其是环境公益诉讼案件的司法需要。要推动人民检察院全面、充分地行使其监督检察权,必须从立法上为人民检察院提起环境公益诉讼提供强有力的保障。

首先,对1983年由全国人大修订的《人民检察院组织法》予以修订,明确人民检察院的职能定位,在该法“总则”第五条中不仅明确规定人民检察院的职权涵盖民事、行政检察工作,还应单列一款明确人民检察院有权提起环境公益诉讼。

其次,鉴于我国尚未建立独立的环境诉讼体制,涉及环境违法行为的诉讼依情节的不同分别适用民事、行政和刑事诉讼程序,从三大诉讼法的修改完善入手,明确人民检察院提起环境公益诉讼的职权成为更便捷的选择。在《民事诉讼法》第五章第一节“当事人”中增加一条,“针对环境污染、生态破坏等侵害环境利益的案件,人民检察院有权提起环境公益诉讼,享有与被告同等的诉讼权利”。在《行政诉讼法》第四章“诉讼参加人”中对传统行政诉讼的原被告的确定后面加上一条公益行政诉讼的规定,明确指定人民检察院有权为公共利益（包括环境利益）的目的提起公益行政诉讼。[3]这两个添加都将环境公益诉讼作为一种不同于传统民事、行政诉讼的特殊诉讼对待,单独列举,既符合一般诉讼结构,又是对原被告起诉资格的突破。不过,仅有这样的修改是不够的,人民检察院提起环境公益诉讼职能的行使范围、程序等等还需要具体详细的规范。最高人民检察院可以借鉴《人民检察院刑事诉讼规则》,制定《人民检察院环境公益诉讼规则》,将民事诉讼法、行政诉讼法中授权性条款制度化、具体化,增强其可操作性。

再次,对于已构成犯罪的环境案件,为了保护国家、集体财产,维护公共利益,人民检察院需要提起刑事附带民事诉讼,因此有人提议对《刑事诉讼法》进行修改,[4]对侵害公共环境权益的犯罪行为继续追究民事责任,这也是对民事诉讼法、行政诉讼法修改的配合和协调。一些地区的立法甚至走在了司法实践的前面,例如,宁波市北仑区人民法院、人民检察院共同制定了《宁波市北仑区人民法院、人民检察院关于办理刑事附带民事公益诉讼案件的暂行规定》,使当地人民检察院提起附带民事公益诉讼有据可依,有规可循。

人民检察院提起环境公益诉讼除了在立法上获得明确的法律依据,还应获得诉讼费用减免的优惠政策。2006年12月8日国务院常务会议通过的《诉讼费用交纳办法》第八条列举的不需交纳案件受理费的案件包括四类,即依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件；裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服,提起上诉的案件；行政赔偿案件。我们建议,再添加一类涉及环境等社会公共利益的案件。这样,有助于减少公民、公益组织、人民检察院提起环境公益诉讼时关于诉讼经济成本的顾虑,亦为确立人民检察院提起环境公益诉讼的原告主体资格排除又一个障碍。

[1]肖建华.确立公益诉讼制度是民事诉讼立法修改的紧迫课题[A].民事行政检察指导与研究（总第7集）[C].北京：中国检察出版社,2008.157-163.

[2]江伟,常廷彬.民事检察监督的改革与完善[A].民事行政检察指导与研究（总第7集）[C].北京：中国检察出版社,2008.123-128.

[3]马怀德.有必要尽快建立公益行政诉讼制度[A].民事行政检察指导与研究（总第4集）[C].北京：中国检察出版社,2006.166-167.

[4]曹世聪,殷国章.刑事案件中的民事责任追究[A].民事行政检察指导与研究（总第6集）[C].北京：中国检察出版社,2007. 158.