北极法律问题的气候变化视野＊

刘惠荣 陈奕彤

(中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100)

北极所具有的独特自然条件和气候状况,决定了它对气候变化的敏感性。就气候变化而言,北极是一个非常重要的早期预警系统。北极地区的年平均气温升高速度是地球上其他地区的两倍,其所造成的海冰融化,影响到北极及周边地区的大气环流和天气,引起包括欧洲和北美洲地区在内的气温和降水变化,从而严重影响到这些地区的农林业和供水系统。北极的冻土和湿地所储存的大量碳,数量相当于大气碳含量的两倍。随着北极气候变化,冻土也在日益融化,并以惊人的速度向大气中释放出二氧化碳和甲烷,使这两种温室气体在大气中的含量不断上升。北极理事会发布的“北极气候影响评估”(ACIA)报告指出气候变化影响的范围包括：北极气温的极速上升及其对整个世界的影响；北极植物生长区域的改变；动物物种数量、分布情况和活动范围的改变；以及沿海国经受暴风雨频率的增加。[1]

由此可见,气候变化对北极的影响是十分严峻的,但北极地区气候变化绝不仅仅是一个地区性问题,而是全球性议题。在全球气候变化的大背景下,关注气候变化引起的北极法律问题具有重要意义。2009年末联合国气候变化大会第十五次缔约方大会在丹麦哥本哈根通过的不具有法律约束力的《哥本哈根协议》,只有短短十二个条款,对气候变化的全球综合治理促进作用有限。各国之间的不信任、误解和分歧严重阻碍了减排进程,在减排的关键细节问题上也缺乏实质性的讨论。另外,协议中提到的“将气温升幅控制在2摄氏度以内”所要求的减排总量并未得到认可,在各个国家提交的目标中也未曾谈及。北极气候变化影响着全球气候变化进程,全球气候变化治理的迫切性使北极法律问题集聚了前所未有的能量。在2010年后哥本哈根会议时代,以气候变化的主要作用地区“北极”为着眼点,总结和梳理气候变化视野下的北极法律问题,一方面可以为我们认识海洋法视角下的北极法律问题提供新的思路,另一方面也是探索全球气候变化综合治理中的区域合作模式的起点。

一、气候引发的北极主权与航道争端：从陆上到海上

环北极国家对北极地区的主权要求,在不同的历史时期表现略有不同,早期主要是对陆地部分的主权要求,后期则扩展到海洋之上。其中矛盾比较突出的包括：丹麦和加拿大之间关于汉斯岛的主权争议；加拿大与美国在西北航道上的争端；在《联合国海洋法公约》生效后,俄罗斯要求扩大其专属经济区所引起的争议等。其中,在全球气候变化的背景下,随着北冰洋海冰的极速融化,北极的航道利用和管辖问题在北极主权争端中占据了突出位置。

随着全球气候变化进一步加剧,北极海冰极速融化,毗邻加拿大的西北航道很有可能在本世纪内通航。这样一条航线能够让从欧洲开往远东的货船比从穿越巴拿马运河的现有航道节省约7000公里的航程。[2]控制了西北航道,便意味着控制了世界经济、战略的新走廊。[3]在如此巨大的利益诱惑面前,加拿大于1970年制定了《北极水域污染防治法》,这部法律名义上是针对北极海域的污染防治而制定的,实际上是为了加强加拿大对于西北航道的控制。

加拿大将西北航道以及北极群岛视为一种历史名称,该名称源于1880年英国将这些地区的领土权利让与加拿大的史实。[4]除了从英方受让的角度之外,加拿大也基于早在北美殖民前便居住于其大片北方领土的加拿大因纽特人对该地区之利用而提出主张,[5]认为探险行为和历史使用足以用来构成一个国家对某一领土主权要求的牢固基础。但加拿大尚未证明其在相当长的时间内对北极水域和西北航道行使了专属管辖,也未得到北极地区其他国家的默认。美国坚持将西北航道视为一条运输性航道,是一条国际海峡,并且应适用《公约》中的过境通行权和无害通过权,一直以来都拒绝承认加拿大对北极群岛以及西北航道的主权主张。[6]

除了毗邻加拿大的“西北航道”之外,俄罗斯西伯利亚沿岸的北部海航道(the Northern Sea Rout)是北冰洋的另一条主要航道。在过去几十年里,国际社会对这些航道的开发利用的关注与日俱增。科技的进步和破冰船适航性的提高,以及日益加剧的气候变化导致的北极海冰融化使得这两条航线的商业价值潜力日益增大。

俄罗斯早在前苏联时代就通过国内立法逐步建立起了对其北部海航道的法律管制。除了旨在规制各国船舶在北冰洋航线航行规则的《航行北部海航道规则》之外,①它规定了俄罗斯在北极地区领海、专属经济区以内以及这些水域以外公海上各国船舶的航行规则。[7]俄罗斯国内法中还有许多关于北部海航道制度的专门立法。然而,俄罗斯国内法中关于北部海航道的法律制度中有许多与《联合国海洋法公约》的规定相悖。这种相悖的情况表现在第一,关于无害通过制度的规定严于《公约》的规定,外国船舶航行于北部海航道时将面临着许多超出《公约》范围内的限制。第二,国内法的相关规定中存在违反《公约》过境通行制度规定的情况。除此之外,俄罗斯国内法超出了《公约》第236条以及一般国际法在适用对象上关于国有船舶豁免的规定；在责任承担制度方面其国内法要求外国船舶承担刑事责任的规定也超越了《公约》对违反海洋环境的外国船舶仅规定了罚款这一民事责任的规定。[7]综上可以看出,俄罗斯国内法的规定相较于《公约》来说过于严格了。由于据统计显示,北极海域自2013年起到2060年的夏季,将会实现持续性的无冰期,[8]随着北极通航难度的降低,俄罗斯北部海航道法律制度中与《公约》相悖的条款给国际法提出了新的挑战。

从目前的情况看,两大航道已经被加拿大和俄罗斯两国有效控制,许多国家的船舶在通过两大航道时都注意遵守两国的相应规则。要想有效解决北部海航道和西北航道的权属问题,除了传统的方法之外,新的解决问题的路径依然有待探索。

要解决当前的北极领土主权和航道归属问题,从目前来看有以下几种途径。第一种是在联合国海洋法公约框架下解决；第二种是仿造南极条约建立北极地区的多边协约；第三种是斯瓦尔巴模式。斯瓦尔巴模式赋予非北极国家与北极国家同样的开发和利用权利,必然会遭到北极国家的极力反对。事实上,《伊鲁利萨特宣言》的发布也早已表明了北极国家的态度,即不接受联合国海洋法模式以外的其他解决模式。南极模式可以实现和平利用北极,虽然会受到广大非北极国家的支持,但其冻结周边国家的主权权利要求必然也会招致北极国家的反对,它们很难接受冻结原则,放弃已经基于海洋法而享受的权利,去接受新的限制,反而考虑的是如何扩张大陆架到350海里处乃至更远。北极国家和非北极国家大多数都支持在联合国海洋法公约框架下解决北极问题,但各国却根据本国利益对《公约》等条约进行任意解释,而且《公约》本身亦存在“缺陷”。作为纷乱的北极国际法体系中的一部分,公约还需要解决和其它条约的冲突问题。[9]它能在多大程度上解决未来的北极纠纷,其效力是否能够充分实现,也使诸多国际法专家存疑。

二、气候变化引发的北极生态法律危机：从生物到人类

环境计划署在GEO-4(全球环境展望-4)报告中指出：“两极地区不但对环境发展有重大影响,而且直接关系到全球生物多样性及人类的生存。有迹象表明北大西洋洋流带的深层冷水环流可能已经减慢。这可能会促成全球气候体系发生突变,造成海洋冰层萎缩、冰川融化、植被发生变化。尽管绝大多数工业化国家已经禁止了不易分解的有机污染物(POP)的生产和使用,但POP依然会长久存在于环境中,并可能堆积在寒冷的区域,从那里进入海洋和陆地生态系统,进而进入食物链”。[10]当前在北极生态保护方面发挥效力的基本上是某一领域世界范围内普遍适用的国际公约,如《联合国海洋法公约》、《蒙特利尔议定书》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》等。但作为普遍性的国际公约,它们并没有就脆弱的北极生态系统进行特别条款的规定。另外,区域性的北极生态保护条约因其约束力有限,导致适用效果都具有一定程度的局限性。例如1991年签订的《北极环境保护宣言》和1991年正式签署的“北极环境保护战略”都属于没有强制效力的软法。一系列的以协议、宣言、项目等方式呈现出的“软法”形式的合作机制,既没有充分的实施保障,又没有足够的法律地位,在应对北极日益紧迫的生态问题面前战斗力不足。[11]

(一)气候变化视角下的北极生物多样性保护问题

正如南极大陆海域富集的大量浮游生物构成了丰富的海洋生物食物链一样,北极地区也对迁徙鸟类的循环周期和哺乳动物的生存发挥着重要的作用。事实上,北极地区的生物品种是北极原住民生计的基本底线。然而,根据最近政府间气候变化委员会的报告显示,气候变化对北极当前生态系统的巨大消极影响,使其成为北极地区生物品种损失的最主要驱动因素。[16]生物多样性公约为生物多样性保护建立了国际框架,并且很早就注意到了气候变化与生物多样性之间的关系问题。生物多样性公约将气候变化问题整合到公约的各项机制中,包括技术转移与合作的例外条款。然而生物多样性公约毕竟是一个国际性公约,而不是区域性公约。北极生物多样性的法律保护实际上是不完善的,仅仅采取了以逐个物种为基础进行保护。例如1973年由加拿大、丹麦、挪威、前苏联和美国共同签订的《北极熊保护协议》对北极熊这一物种进行了完整保护,但却没有国际公约从整体上以全局的生态观念对北极生物物种进行全面系统地保护。在《南极海洋生物资源养护公约》中,野生动植物管理的主要内容包含了猎食关系和整个食物链,北极现有的法律在某种程度上遏制、减缓了北极生态破坏和某些北极生物灭绝、资源破坏的过程,但并未做到恢复北极生态和其生物多样性,维持北极生态系统良性循环。[12]

因此,在北极问题上,加强生物多样性和气候变化之间的联系这一议题依然存在着广泛的空间、机遇与挑战。这包括需要进一步促进国际合作、沟通和交流,提升对二者联系的认识度和敏感性,以及推进科技的进步和相关研究的深入。笔者认为在北极生物多样性保护问题上应该充分重视当地土著居民所能发挥的作用,使其地方性知识得到充分发挥,使其参与能发挥充分有效的作用。生物多样性公约第8条专门对就地保护做了特别规定,其中(J)款指出,“依照国家立法,尊重、保存和维持土著和地方社区体现传统生活方式而与生物多样性的保护和持久使用相关的知识、创新和做法并促进其广泛应用,由此等知识、创新和做法的拥有者认可和参与其事并鼓励公平地分享因利用此等知识、创新和做法而获得的惠益”。[13]本款承认了知识、创新和土著居民的一般做法,并且鼓励和促进地方性知识在生物多样性可持续利用和保护中的更广泛应用。公约为各成员国尊重、保护和维持这些知识、创新和做法,建立了明确的约束义务,使各国在各自立法框架的范围内,遵守知识拥有者的权利。事实上,土著居民确实可以利用其对生物多样性改变和生态系统机能的观察和体悟为国际社会加强对北极气候变化的理解作出有意义的洞见。例如,加拿大极地高纬地区的因纽特捕猎者联合国际可持续发展机构(IISD)实施了为期一年的项目,记录北极地区的气候变化,并将项目情况传达给加拿大和国际公众。这个项目以视频和科学期刊论文的形式真实客观地记录了气候变化对北极地区造成的消极影响,并将当地居民在这一过程中所采取的适应战略展现给了世界公众。[14]

(二)气候变化视角下的北极原住民权利保障问题

两极地区之间的一个主要不同就是北极有原住民,而南极却没有。北极地区海冰融化引起的海岸腐蚀严重威胁着原住民的生活,80％以上的阿拉斯加人受到海岸腐蚀的威胁。气候变化所造成的结果在北极这一地区是显而易见的,并且极大地影响着其环境、动物和人类的生存状况,尤其是那些对北极生态系统和自然资源赖以为生的土著人民的生存状况。北极原住民是北极气候变化过程的体验者和观察者,他们目睹着气候和冰川的变化,见证着气候变化所引起的生物物种迁徙路线和群落大小的改变。他们也是传统知识的来源：为适应气候变化,他们改变了自身聚居群落的大小；在进行打猎等维持生计的活动时,被迫采取一种更为灵活的方式来适应不断变化的气候和地理状况。然而,即使这样,在国际环境对话和磋商中,北极地区原住民依然少有机会来表达他们在气候变化问题上的观点和诉求。

1991年,八个北极国家在芬兰罗瓦涅米签署了《北极环境保护宣言》,并通过了《北极环境保护战略》(AEPS)。除了八个成员国家之外,北极理事会邀请了三个北极原住民组织,包括因纽特人北极圈会议、萨米人委员会和俄国北部、西伯利亚和远东地区少数民族原住民委员会。北极理事会被视为是一个软法性的组织,它所达成的协议并不被视为具有约束力的。虽然这三个北极原住民组织被允许参与到AEPS的所有讨论中,并且随后被授予了永久性参与成员的地位,[11]但它们没有机会参与到国际社会有关气候变化的决议制定过程中,并没有像国家成员一样获得完全的平等地位。

在2009年末的哥本哈根气候变化大会上,小岛国居民得到了世人的关注,并且被美国等西方发达国家所利用,成为分化发展中国家的工具。而在全球气候变化的背景下,北极地区和小岛国同样都是气候变化消极影响的最大受害者,它们贡献了极少的温室气体排放量,但却以其脆弱的环境承受着激烈的气候变迁。北极原住民的生活、文化、传统知识,这一系列依赖于北极地区寒冷和极端的物理环境而得以存续的情况已经遭遇到了严峻的挑战。即使北极气候早已经,也一直在改变,但这一地区的气候变化速度之快也超越了原住民调整和适应的能力。事实上,处于气候变化关键地区的北极原住民,理应得到经济发展的权利,和参与有关环境议题尤其是涉及到气候变化议题的国际对话的权利。原住民缺乏表达其诉求渠道的这样一个事实,已经造成了在北极气候变化议题中某些事宜上的权重失衡。例如,在当前背景下,北极熊的保护被过度地强调了,然而对于因纽特人文化的存续性保护和他们以捕食北极熊来维持生命存续的事实,却得不到充分有效的关注,②Jesper Jansen.Hunting Polar Bears is Not the Problem,ARCTIC COUNCIL,Feb.5,2008,[EB/01].http://arctic-council.org/article/ 2008/2/hunting_polar_bears_is_not_the_p roblem,2010-2-22.介绍了虽然保护北极熊具有十分重要的意义,但北极熊也是因纽特人重要的生存来源的事实。有关地方性知识的文化遗产保护也没有得到足够的重视。

三、气候变化引发的北极资源开发与管制问题：从矿产到渔业

海冰减少和融化还将使北极地区的自然资源更容易获得。世界上未开采的石油和天然气有四分之一位于北极海床。潜在可开发的石油量达到1000～2000亿桶,天然气有50～80万立方米。而且除了油气资源以外,煤、金、金刚石、铀等资源的储量也十分巨大,北极的煤估计占到全球储量的9％,高达4000亿吨。[15]气候变化所导致的海冰融化,使得这些矿物资源将成为极地国家,甚至非极地国家的争夺对象。

北极水域是世界上渔业资源最富集的地区之一,目前唯一重要的北极渔业区位于巴伦支海和挪威海的东部和南部。然而气候变化能影响北极渔业资源的各个方面,包括生长速率、死亡率、空间分布、商业捕获数以及其他因素。包括水温、洋流、大陆架和外海之间水的交换,都会对鱼群产生影响。气候变化对北极渔业资源来说并不总是带来坏的一面：适度的温暖会吸引新的鱼群如青鱼、鳕鱼等加入到北极水域,但对此区域早已适应北极严寒的鱼群来说,气候变化的影响终究是消极的,例如一些鱼种消失了。海冰覆盖的减少,暴露出的新渔场会吸引更多的捕鱼活动,由于部分北极高纬海域尚未制订国际养护和管理制度,因此这可能导致无序捕捞。

气候变化开启了北极地区的新纪元,它对渔业资源的作用是不能忽视的,全球变暖会使北极地区可持续性的渔业发展受到严峻的挑战。北极日益变化的环境条件需要充分的渔业管理政策和战略,并且有效地付诸实施。未来北极渔业的持续繁荣将很大程度上依赖于各国有效地管理和实践,只有这样,才能增强对气候变化的适应性,减轻气候变化对生态系统的消极影响。自1970年开始,一系列的区域性和全球性的手段开始在这一问题上发挥作用。北极理事会和其他组织机构都在北极渔业资源管理问题上进行了一定程度的努力和尝试。例如北极环境保护战略在渔业资源保护问题上,采用了基于预防性原则的管理手段和策略。但这些现阶段的尝试将在未来渔业资源管理问题上呈现多大的效果还有待观察。笔者认为,在当前渔业管理的新挑战面前,应该确保各国在可持续发展的水平下获取北极渔业资源,同时国际社会应当尊重当地原住民的权利。在遵守《联合国有关跨界鱼类和高度洄游鱼类种群养护与管理协定》的基础之上,还应未雨绸缪,针对尚未被国际养护和管理制度覆盖的北极高纬海域制订和实施更加规范的渔业框架,防止北极渔业在缺乏监管的情形下无序发展,从而实现公平和透明的渔业管理。在组织建设方面,与其成立一个新的区域性渔业管理组织,不如扩大现有组织北极委员会、东北大西洋渔业委员会的职权范围,修订和增改北极环境保护战略中有关渔业资源管理部分,来应对北极渔业管理的新挑战。另外,在管理机制健全以前,各国应自觉克制,不应在尚未被管理制度所覆盖的水域从事新的渔业。

四、气候变化：北极全球共治的新契机

从上文相关阐述中不难发现,在气候变化的视野之下,北极地区法律问题已经不仅仅是环北极国家的问题,而是关系到北极圈外以外国家的共同利益。在气候变化的背景下,北极事务在很大程度上已成为全球性问题的一部分。虽然《联合国海洋法公约》等全球性国际公约没有对北极的特殊性给予足够的关注；虽然PAM E工作组在它的报告中,也建议继续评估北极现行法律状况,反对拟定新的国际性协定；[11]虽然北极的自然资源和航道管辖权已成为北极沿岸国家的角逐对象,但是,恰恰是全球气候变化这一全人类共同关注事项(a common concern of humankind),成了引领北极在环境领域开展国际合作的契机和关键。气候变化的法律地位虽然不同于“人类公共财产”(common p roperty of mankind)或“人类公共遗产”(common heritage of mankind),但它同样意味着国际社会作为一个整体对具有全球重要性的气候资源有正当关心的权利,同时也要求国际社会共同分担有关保护全球气候的责任和义务。如前所述,北极地区的气候变化对全球气候公共治理具有“牵一发而动全身”的影响作用,在后哥本哈根时代,北极法律问题,尤其是与生态和环境保护有关的法律问题,例如生物多样性保护、航道利用、渔业资源管理、原住民权利等完全可以纳入到全球气候变化磋商的讨论之中,作为全球气候公共治理的一部分,而且可作为其关键部分。

就对北极的研究而言,目前对于北极和全球气候变化关系的研究成果多集中于自然科学领域,将北极作为全球气候变化的报警器。而在社会科学研究中,若以气候变化的主要作用地区“北极”为着眼点,将北极法律问题和全球气候变化公共治理相结合,也许是一条颇具挑战性和尝试性的研究道路。

[1]Fourth A rctic Council Ministerial Meeting.ACIA.[EB/01].http://www.acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Policy_Document.pdf, 2004-04/2010-2-22.

[2]Roy A.Perrin III.Crashing through the Ice：Legal Control of the Northwest Passage or Who Shall be“Emperor of the North”[J].13 Tul,Mar.L.J.139,1988：161.

[3]刘惠荣,刘秀.西北航道的法律地位研究[J].中国海洋大学学报(社会科版),2009,(5)：2-4.

[4]Donat Pharand.Canada’s A rctic Waters in International Law [M].University of Ottawa Press,1985.

[5]Suzanne Lalonde,Increased Traffic through Canadian A rctic Waters：Canada’s State of Readiness,2004：38 R.J.T.49,63.

[6]M ike Perry,Rights of Passage：Canadian Sovereignty and International Law in the A rctic.74 U.Det.Mercy L.Rev.657, 1997：669-670.

[7]刘惠荣,林晖.论俄罗斯对北部海航道的法律规制——简论其与联合国海洋法公约的冲突[J].中国海洋大学学报(社会科版), 2009,(4)：7-10.

[8]A rctic Council,A rctic Marine Shipping Assessment 2009 Report,2009,(4)：30.

[9]刘惠荣,杨凡.国际法视野下的北极环境法律问题研究[J].中国海洋大学学报(社会科版),2009,(3)：1-5.

[10]Donald R.Rothwell.International Law and the Protection of the A rctic Environment[J].The International and Comparative Law Quarterly,1995,(4)：20.

[11]董跃,陈奕彤.北极环境治理中的软法因素：以北极环境保护战略为例[J].中国海洋大学学报(社会科版),2010,(1)：18-22.

[12]杨凡,张文鹏.北极法律的生态路径[J].中国海洋大学学报(社会科版),2009,(6)：19-22.

[13]国家环境保护总局国际合作司.国际环境公约选辑[M].北京：中国环境科学出版社,2007.

[14]IN TERNA TIONAL NSTITU TE FOR SUSTA INABLE DEV ELOPM EN T[IISD].INU IT OBSERVA TIONS ON CL IMA TE CHANGE[EB/01].http://www.iisd.org/casl/p rojects/inuitobs.htm,2010-2-22.

[15]曾望.北极争端的历史、现状和未来[J].国际资料信息,2007, (10)：15.

[16]INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE, CLIMATE CHANGE 2007：SYNTHESISREPORT,2007.