小产权房形成机理及其因应

廉建中

(金博大律师事务所,郑州 450002)

一、小产权房的概念

小产权房,是一些村集体组织或者开发商建造并出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”。它并不是法律专业概念,只是人们在社会实践中形成的一种习惯性的称谓。目前,社会上谈论的小产权房主要有以下两种解释。第一种解释是按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分,不需要再缴土地出让金的叫大产权房,需要补缴土地出让金的叫小产权房。按这种说法,普通商品房就是大产权房,经济适用房、军产房、政府和原国有企事业单位的集体房产 (住房)等都是小产权房。第二种解释是按房屋产权证的发证机关来区分,县级及以上人民政府主管部门颁发产权证的叫大产权房,由乡镇人民政府或村 (居)委会颁发产权证的叫小产权房。目前,第一种解释的小产权房是合法的,只要交足购房款,或转让时补缴土地出让金,就可以自由买卖,而第二种解释的小产权房的法律属性存在较大争议,官方认为此类小产权房并不是真正法律意义上的产权,其权益得不到法律保护。本文要讨论的“小产权房”,属于第二种解释的范畴。

二、小产权房的现状及形成原因

(一)小产权房的现状

小产权房在全国各地存在已久,尤其是在各大中城市城乡结合部附近更为集中,自 2000年以来更是迅猛发展,即使在原建设部、国务院办公厅分别于2007年 6月、12月先后发布购买小产权房“风险提示”、劝禁城镇居民购买小产权房“通知”之后,仍然有大量小产权房不断涌现,发展到目前已呈难以遏制之势。

据不完全统计:小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积的 20%以上,其中涉及村镇住宅的大约50多亿平方米,涉及村镇生产性建筑的规模也很大。

目前,我国小产权房呈现以下几个特点:

1.小产权房的形式主要有三种:一是一些村(居)未经审批,擅自组建队伍进行建设,自行销售;二是部分村 (居)与开发商合作,由村 (居)出地,开发商出钱,共同销售、利益分享;三是个别村 (居)直接把农村集体土地卖给开发商,由开发商建造、销售。

2.小产权房一般是普通住宅,也有少量高档住宅和别墅。

3.小产权房的价格偏低,一般只有同样位置商品房价格的 40%左右。

4.购买小产权房者主要有普通工薪阶层、外来务工人员、选择第二居所的高收入群体、用房屋做投资生意的人。

5.小产权房的买卖双方一般只签订一份“购房协议书”,几乎都未办理国家土地使用证、建设许可证和预售许可证,更没有缴纳商品房买卖契税,没有在国土、房管部门备案。

6.小产权房位置相对离市中心较远,生活成本较低,但是交通费相对较高。

(二)小产权房现状的形成原因

1.城市房价连年攀升,许多低收入者成为小产权房的买方

进入新世纪以来,伴随着我国经济的进一步发展,城镇房价呈连年递增之势。以郑州市为例,2000年,房价在 1000元 /平方米左右,到 2004年时,房价增长到 2000元 /平方米左右,从 2004年起到 2009年,房价迅速攀升到 5000元 /平方米以上,一些黄金地段的房价在 2010年已经突破 10000元 /平方米。同时期全国一线城市的房价更是快速增长,今年一季度,北京商品房均价已经达到了 21880元 /平方米,上海、深圳、广州等城市的房价与北京相差无几。城市居民的收入增长速度却远远低于如此高的房价增长率,与此同时,政府的经济适用房、廉租房建设却始终无法满足相应的住房需求。这样一来,低收入者为了满足住房需求必然寻求能够支付得起房价的房屋,而小产权房的优势就在于价格低,所以小产权房有着深厚的买方市场。

2.现有法律制度对小产权房规定模糊,存在漏洞

我国现有的法律、法规、政策中存在许多模糊不清的地方,导致小产权房建设的泛滥。我国宪法第八条规定:“参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”。同时,我国宪法第十条也明确规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”而《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

根据以上法律规定,农民可以自行经营且符合法律规定的有以下三种情况:一是农民的宅基地;二是农村公共设施的用地;三是农村兴办的村办企业或者联营企业。也就是说,只要办好相关小产权房建设用地的手续,在上述三种情况下建小产权房,就不涉及到所谓的“违法”问题。

基于上述情况,虽经有关部门三令五申严禁建造、销售小产权房,但是由于对小产权房限制缺乏相应的法律依据,所以这么多年来,效果并不明显。

3.现存土地制度的现状,使得一部分人不惜冒险建造、销售小产权房

小产权房绝大多数建在城乡结合部,其原因在于中国社会经济的快速发展,城镇规模的急速扩张,使原来属于纯农业的部分农村已被裹挟到城镇辖区或者成为城乡结合部,这些农村基本上已经失去农业基础,原有的生存渠道基本上被封死。同时,在城镇化的过程中,又遇到许许多多可以从土地资源中获取利益的机会,例如建房销售、出租等等。但是,我国现有土地制度设置不合理,无形中剥夺了集体土地所有人的利益,影响到集体土地所有人的致富,使得一部分人不惜冒险建造、销售小产权房。我国农地制度的缺陷主要表现在以下几个方面:

(1)城镇国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场,价格施行市场定价,而农村集体建设用地流转由于没有建立成熟、有效的土地使用权市场体系和价格制度,所以造成“同地不同价”。

(2)城镇建设用地的使用权证可以抵押到银行等融资机构进行再融资,具有融资功能,而农村集体建设用地没有使用权证,也不能进行抵押和融资,其土地及相关权证不具有资产功能。

(3)现有法律、法规及相关政策对农村集体建设用地的用途进行了严格的规定,一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收,在转变土地用途的过程中农民的合理利益没有得到有效补偿。据调查,在目前房地产开发过程中,土地增值部分的收益分配,只有 20%到 30%留在乡以下,其中,农民的补偿款仅占 5%到 10%;其余利益则流入开发商和政府的腰包。而小产权房则是农民集体直接地在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产,不需要给政府缴纳土地使用权出让金,同时还省去了基础设施配套费等市政建设费用,这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。在这一开发过程中,农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额,当然这里面不排除少数人获取巨额利润、大部分农民仍然无利可获的情况。

三、小产权房问题的解决方案

小产权房问题是一个综合性的社会问题,其原因是多种多样的,因此要解决小产权房问题,必须采取全方位、多层次的措施,从源头上彻底解决。解决小产权房问题的总体目标是:既要维护当事人的合法权益,又要消除违法现象,保持社会稳定、和谐、健康发展。笔者认为应该从以下几个方面入手:

(一)继续加大调控力度,让房价处于一种合理的范围之内

高房价是催生小产权房的一个重要因素,把商品房的价格控制在一个合理的范围之内,让城市一般居民均有能力买得起商品房,从而选择购买商品房而放弃购买小产权房,从源头上掐断潜在的买方,让小产权房市场失去需方,失去源泉和动力。近一段时期以来,国家采取了一系列的措施来抑制房价,取得了一些成果,但是房价并没有真正降下来,现有房价离普通民众的购买力还有一定的距离,普通民众仍然难以承受。有相当一部分人认为此次房价调控措施过后,房价会出现报复性上扬,这样无形中会影响普通民众去购买小产权房。所以,政府要继续加强这次房价调控措施,把房价控制在合理的、普通民众能够买得起的价位,真正让这次房价调控措施的成果能惠及民众。

(二)增加低收入人群的收入,增强其购买力

中国社会发展到现阶段,最突出的问题是贫富差距过大,社会分配不均,低收入人群占社会比重过大,广大低收入者无力购买商品房是一个不争的事实,在此情况下,低收入者无奈选择购买小产权房,实在是迫不得已。如果国家能在社会分配上多下功夫,提高低收入者的收入和购买力,让该群体有能力购买商品房,不但可以保持社会的可持续发展,而且可以缩小小产权房的市场占有比例,达到逐渐消灭小产权房的目的。

(三)妥善处理现存的小产权房,从源头上治理小产权房市场的卖方环节

小产权房问题是一个综合性的社会问题,要彻底解决该问题不能搞一刀切,要针对不同情况,采取不同的方法逐一解决,具体如下:

1.对于那些违法违规占用耕地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。

2.加强农村集体所有土地的审批力度,对于以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止。

3.对于那些在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房,在政策上要加以区分,用科学发展的长远眼光提出对策,尽量运用经济手段解决问题。

部分小产权房是村集体之间通过整合集体所有的建设用地和宅基地后在集体土地上建设的,这类小产权房一方面解决了居民住房难的问题,同时也实现了农民的增收,在一定程度上缓解了民生问题。因此,对于合理合规合法建设的小产权房,在补办相关手续、补交相关费用之后,应当给予相应的正式产权,使其合法化。目前,国家颁布的关于集体建设用地上建设的这种小产权房的各种政策都是全国一刀切的行政命令,单纯运用行政手段甚至进行大面积的拆毁,这样可能会激化社会矛盾。今后国家在制定小产权房政策时,应该多运用宏观经济手段对小产权房市场进行调控,让其朝着良性的方向发展。

小产权房问题的产生有制度上的原因,也有经济方面的原因,更有社会发展到一定程度社会矛盾积累的原因,这已经引起党中央、国务院的高度重视,并出台了一系列的措施,虽然其效果目前还不明显,但笔者相信在党中央、国务院的领导下,在社会各界人士的共同关注、参与下,经过长时期的治理,一定能得到妥善解决。

[1]武建东.《城乡规划法》强行拉开解决中国小产权房序幕[EB/OL].(2008-01-29)[2010-06-20].http://www.chinanews.com.cn/estate/kong/news/2008/01-29/1149124.sh tml.

[2]袁伟.郑州市城中村改造模式研究[J].中州大学学报,2010(1).