济南军区国防动员体系规范化建设会议成果综述

■ 济南军区国防动员委员会综合办公室

9月14日～16日，济南军区在山东省潍坊市召开国防动员体系规范化建设会议。军区司令员范长龙、政治委员杜恒岩和军区分管领导、四大部领导，鲁豫两省省委、省政府领导，各省军区、军分区（警备区）司令员，各市分管武装工作的领导，军区和两省国动委各办公室主任，共129人参加会议。国家国动委综合办公室张汝涛副主任带机关工作组到会指导。

会议以胡主席关于完善国防动员体系的重大战略思想为指导，以《国防法》、《国防动员法》为依据，以战区担负的任务为牵引，着眼提高基于信息系统体系作战能力，围绕国防动员体系建设这个主题，突出国防动员指挥这个重点，认真梳理总结了军区省、市、县三级在国防动员指挥方面的研究实践成果，在依法规范国防动员体系建设上深化了思想认识，在解决国防动员体系建设重难点问题上取得了新的突破，在拓展国防动员体系平时功能上形成了广泛共识。会议期间，军区刘沈扬副司令员、国家国动委综合办公室张汝涛副主任、鲁豫两省领导分别讲了话，鲁豫两省国动委分别汇报了国防动员指挥研究实践活动开展情况和取得的成果，潍坊、济南、青岛、淄博、济宁、安阳、新乡、许昌8个地市国动委从不同侧面介绍了国防动员体系规范化建设的经验做法，潍坊市国动委组织了大规模联合作战背景下国防动员指挥演练。通过这次会议，研究提出了国防动员指挥机构的预设方案，界定明晰了国防动员指挥的关系和方法，融合整合了军地国防动员指挥手段的资源，拓展延伸了国防动员体系的平时应急功能，明确规范了国防动员指挥训练演练的方法路子，达到了交流新经验、研讨新对策、理清新思路、明确新任务的目的。会议的主要成果体现在以下九个方面。

一、进一步廓清了对国防动员指挥问题的认识

国防动员指挥在整个动员活动中起着支配作用。加强国防动员指挥建设，对于进一步完善国防动员体系，提高国防动员能力具有重要意义。

一要牢固确立国防动员指挥的理念。国防动员有没有指挥的问题，是一个长期争论但必须明确的问题。会议认为，国防动员是有指挥的。首先，国防动员组织领导活动的基本性质是动员指挥。指挥的要义是发令调遣、部署安排，其具有四个特点：主要职能是决策控制，活动性质具有明确的军事定向性，追求目的十分坚决，采用方法是命令方式为主。战时国防动员的组织领导活动，自始至终都离不开决策控制，具有为战争服务的明确的定向性，动员的目的十分坚决，组织实施的方法主要是通过下达命令的方式，完全符合指挥的客观标准，客观上属于指挥的范畴。其次，《国防法》赋予了动员指挥的内涵。1998年3月法律出版社出版了《国防法释义》，这是一部由全国人大常委法工委、国务院法制办、军委法制局组织编写的权威性工具书，该书在阐述国防动员体制问题时指出：“在动员决策机构下设负责具体组织指挥与协调的办事机构。”由此可见，《国防法》已经赋予了动员指挥的职能。确立国防动员指挥的理念，不仅符合指挥的客观标准，而且符合国家法律的相关规定。

二要正确理解国防动员指挥的内涵。在国防动员工作的职能界定上，一贯的提法是“军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”，国动委的职能定位在一般意义上的议事协调上。《国防动员法》第二章第十二条赋予了军区国动委、县级以上地方各级国动委组织、指导、协调的职能。可见，国动委既是一个议事协调机构，也是一个具有决策、组织、指导、监督职能的领导机构。国防动员指挥是指从国家下达动员令到复员的有限期间内，为完成国防动员任务而进行的组织指挥行动。它是战争状态或军事威胁下的动员指挥，既不是作战指挥，也不是平时的应急指挥。国防动员指挥的主体是地方各级人民政府，对象是担负动员任务的企业事业单位、社会团体和有关人员。它所对应的指挥机构是国家发布动员令后，为完成动员任务而临时设立的机构。其平时是预设机构，是一种编组预案，不是实体和常设机构，但可依此组织相关建设和演练。

三要充分认清国防动员指挥的地位作用。国防动员是直接为战争服务的，是融军事性、社会性、群众性于一体的特殊实践活动，必须建立权威、高效、顺畅的指挥体系，实施集中统一的组织领导和决策指挥。国防动员指挥在整个动员活动中起着支配作用，是提高动员能力的决定因素、转换动员潜力的关键关节、增强动员效益的有效途径，直接影响动员活动的进程和结局。加强国防动员指挥建设，既是加强国防动员体系建设的核心问题，也是贯彻落实《国防动员法》的首要问题。

二、明确了国防动员指挥建设的着眼点

加强国防动员指挥建设，必须坚持党中央、国务院、中央军委的统一领导，依据《宪法》、《国防法》和《国防动员法》等有关法律规定，立足现行国防动员领导管理体制，建立健全国防动员指挥体制机制，以有效实施国防动员指挥，为打赢战争提供可靠的动员保障。一是能够快速反应。要着眼战时展开快、筹划快、指挥快的要求，健全机构、完善方案、强化训练、预有准备，确保一有情况，能够迅即反应、快速指挥。二是具有高度的权威。国防动员涉及党政军民各个方面，动员的力量多元，协调的关系复杂。必须围绕总体战略意图，统一调配各方面的资源和力量，实施集中统一、权威高效的动员指挥。三是必须有利于军地协同。动员指挥建设，必须有利于参加动员指挥的军队和政府各指挥要素密切协同、紧密配合，根据军队作战需求，统筹指挥动员行动，有效支援保障军队遂行任务。

三、提出了国防动员指挥机构预设预编方案

会议在归纳总结国防动员指挥规范化建设试点经验的基础上，依托现有国防动员领导体制，坚持政府主导、军地联合的原则，按照“机构预设、人员预编，集中指控、权威高效”的思路，提出了构建“一部、四中心、若干部位”的国防动员组织指挥机构预设方案。一部即国防动员指挥部，以各级国动委为主体，充实部分党政军领导组成，由省（市、县）委书记、国动委第一主任任第一指挥长，省（市、县）长、国动委主任任指挥长，省军区（军分区、人武部）军政主官及同级党委政府副职领导任副指挥长。指挥部下设四中心，即动员征集、防卫警戒、军事行动保障、战争灾害预防与救助中心，分别以各级国动委办事机构及其成员单位为依托，吸收军地相关职能部门人员参加。若干部位，是在分解国动委各办公室职能、合并相关成员单位职责的基础上设立的，每个部位3～5人。其中，动员征集中心下设综合计划、政治动员、人力动员、物力动员等部位；防卫警戒中心下设综合计划、防卫作战、伪装防护、安全警戒等部位；军事行动保障中心下设综合计划、公路保障、供给保障、装备维修保障等部位；战争灾害预防与救助中心下设综合计划、伤员救护、次生灾害消除等部位。同时，依据国动委平时职能，着眼战时担负任务，对国防动员指挥机构职能进行了区分。国防动员指挥部职能：根据上级指挥部命令下达本级国防动员命令，制定国防动员政策措施，统一指挥本地区国防动员行动；四中心职能：获取情报信息、提出决心建议，修订完善方案、拟制实施计划，下达动员指示、指挥控制所属部位及下级动员行动；若干部位职能：执行本中心命令指示，督导本级专业分队和下级相关专业分队行动。

与会代表普遍反映，预设机构职能定位准确、设置编成合理、指挥关系顺畅，适应国防动员组织实施需要。一是军地联合，权威高效。指挥部由党、政、军领导联合组成，且由党、政一把手分别担任第一指挥长和指挥长；四个中心和若干部位均以政府各部门为主、相关单位参加。体现了国防动员是国家行为、政府职能的法律规定，体现了动员保障与军事需求相对接的内在要求。二是综合集成，集中指控。以战时动员任务为牵引，本着“便于指挥、集中高效”的思路，对应四大块任务，将平时国动委各办公室职能及人员进行重新整合、综合集成，建立四个中心和若干部位，使动员任务更加明晰、动员行动更容易控制、动员指挥更加有效。三是机构预设，贴近实战。“一部、四中心、若干部位”，是战时预设指挥机构，平时不另占用编制和人员。三个指挥层级分明、人员编成合理、职能定位明确，包含了战时国防动员指挥诸要素，与战区联合作战指挥机构设置相对应，比较贴近实战。

四、界定明晰了国防动员指挥关系

会议着眼快速、精确地调度调配动员资源、支援保障部队行动，按照《国防动员法》的规定和要求，充分考虑政府部门和军事机关的职能，对国防动员指挥关系进行了界定明晰。国防动员指挥机构与作战指挥机构是保障与需求的关系，动员指挥机构负责按照军队提出的动员需求实施保障。国防动员组织实施机构与应急管理机构是互补互援的关系，平时应急以应急管理体系为主，国防动员体系参与。省、市、县三级国防动员指挥部之间构成纵向指挥关系，同级指挥部、指挥部各中心、各部位相互之间构成横向协作关系，各中心按照国防动员指挥部命令，分别指挥所属部位和下级行动；动员征集、战争灾害消除行动以地方政府为主组织实施，军事行动保障、防卫警戒行动以军事机关为主组织实施。各个部位执行指挥部和隶属中心指示，具体指挥控制所属专业分队和下级行动，其中综合计划部位统筹协调与其他部位的工作。

五、明确规范了国防动员指挥程序和方法

动员指挥体制能否高效运转，取决于动员指挥的运作方式。国防动员指挥的程序、内容和方法，是动员指挥运作方式的集中体现，必须进行明确规范。

会议着眼战时指挥需求，兼顾平时应急需要，遵循“简洁明晰、运转有序、便于操作、快速高效”的原则，对指挥程序进行了明确规范。一是组织平战转换。按照召开国动委会议、做出转入战时体制决定、建立国防动员指挥部、实施战时社会管制、进行舆论教育引导、核查战争动员潜力、下达动员预先号令、展开先期动员部署的程序实施。二是组织动员准备。按照召开作战会议、定下动员决心、下达动员命令、展开动员部署、拟制动员计划、组织各种保障、检查准备工作、上报动员情况的程序组织。三是组织动员实施。按照展开动员部署、组织动员行动、掌握动员实施情况、控制动员进程、适时调整动员计划、协调筹措后续动员资源的程序实施，主要完成动员征集、防卫警戒、军事行动保障、战争灾害预防与救助四项任务。四是组织动员复员。按照提出复员建议、定下复员决心、下达复员命令、制定复员计划、组织复员实施、督导复员行动的程序进行。

会议认为，这种指挥程序，符合作战进程：参照作战指挥程序，按照战前、战中、战后三个环节设置动员指挥四个步骤，指挥流程较为严谨；符合任务需要：针对不同阶段、不同时机、不同情况，采取相应的动员行动，指挥内容较为具体；符合指挥要求：着眼从简从快，统一方法步骤，指挥运转较为有序。

六、完善配套了国防动员指挥手段

潍坊市国动委等单位根据国防动员指挥区域性强的特点，按照“军民结合、平战兼顾、固定为主、机动为辅”的原则，整合融合军地各种指挥手段资源，实现信息传输全域化联通、指挥功能一体化集成、指挥手段多样化运用，增强了国防动员指挥的灵活性、时效性、精确性。一是拓展固定指控系统。潍坊市依托市固定通信网、视频指挥网和国防动员三级指挥信息网，协调联通、移动、电信公司，沟通军地通信信息系统，开通市国防动员指挥部至省、县国防动员指挥部及动员对象专用信道，将国防动员指挥机构的语音、数据、传真通信系统加入省国防动员三级指挥信息网，将一部、四中心视频会议终端接入视频指挥网，构架了纵向贯通动员对象、横向连接各部位的固定指控网络，实现了高效、稳定的指挥控制。二是构建机动指控系统。潍坊市着眼机动指挥手段的有效整合，将军区在潍坊组织建设的国防动员机动指挥控制系统（“前卫-4号”系统）的机动指挥方舱、单兵背负式指挥终端，与“北斗一号”、人防应急通信指挥车、移动应急通信车、机动视频转播车等军地现有设备进行对接，利用卫星、微波、3G等通信技术，与固定指控系统互联互通，把现场情况实时传送到国防动员指挥部，延伸了指挥触角，拓展了指挥领域。三是完善辅助决策系统。山东省投资1000余万元，建成国防动员综合信息系统，具备了动员潜力资源信息数据集成、动员行动预案量化管理、动员地理信息查询与显示、救援现场实时可视化监控等功能。潍坊市在组织的演练中还链接公安、气象、水文、河务和驻军单位相关信息资源，实现动员潜力信息动态更新、资源共享，为指挥部定下决心提供辅助决策支撑。

实践证明，各单位建成的国防动员指挥系统，既能满足动员指挥需要，又省钱省力、实用管用。在手段运用上，实现了信息传输全域化联通、指挥功能一体化集成、指挥手段多样化运用，增强了国防动员指挥的灵活性、时效性、精确性，提高了复杂电磁环境下“静中看”、“动中通”和“全程控”的能力；在建设成本上，利用现有基础设施，整合军地信息资源，实现了少投入、高效益；在功能发挥上，战时保障动员，平时保障应急，一个系统、两用功能，满足了平战指挥需要。

七、探索了开展国防动员指挥训练演练的方法路子

训练演练既是提高指挥能力的基本途径，也是扩大国防动员影响、加强国防教育的有效形式。潍坊市国动委按照“训战一致、统分结合、联训联保、注重质量”的原则，结合自身实际，初步探索了落实指挥训练的方法路子。一是建立组训机构。在国动委统一领导下，成立组训领导小组，由军事机关司令部门牵头，军地相关职能部门参加，主要负责训练计划的制订、训练准备的检查、训练实施的指导、训练质量的考核。二是明确训练内容。理论学习，主要以《国防法》、《国防动员法》、国防动员指挥理论、指控系统基础知识等为主；基本技能，主要训练文书拟制、识图用图、网络通信、指控系统操作使用；课题训练，主要包括平战体制转换、建立指挥机构、定下动员决心、组织协同保障等；指挥所演习，突出重点内容和指挥程序，每年选择1～2个课题进行演练。三是科学组织训练。依据训练计划明确的学习内容，通过个人岗位自学、以工代训，落实训练内容。针对军地人员岗位不同、技能差异，按照“缺什么补什么”的原则，进行交叉补训、结对帮训。根据训练计划，把握训练时机，分阶段、分批次组织训练。按照“部门全、人员全、内容全”的要求，结合抢险救灾、处突维稳和保障部队演习等进行实战化演练。四是确定训练时间。参照省军区系统和民兵预备役《军事训练与考核大纲》，明确年度训练时间10天，不少于70小时，每个季度训练2～3天。其中理论学习3天，技能训练2天，课题训练3天，指挥所演习2天。五是搞好训练保障。在教学力量保障上，以军事机关为主体，挑选精干人员组成教学小组，必要时聘请专家进行专题辅导。在场地器材保障上，重点抓好国防动员指挥所和民兵预备役训练基地等设施的配套完善；结合年度训练重点，编印下发教学资料，满足常态化训练需求。在训练经费保障上，将国防动员指挥训练经费纳入地方年度财政预算，保证经费足额到位。

与会人员认为，这种组训方式紧贴训练大纲，合理设置训练内容、科学安排训练时间，增强了训练的可行性；紧贴作战任务，构设复杂环境，突出使命课题，组织实案化演练，注重了训练的实战性；紧贴实际情况，灵活施训，统筹保障，提高了训练的实效性。一是坚持任务牵引。依据担负的任务，逐级梳理细化本单位、本部门担负的具体任务；各级国动委依据所处的战略位置和担负的作战任务，研究确定可能担负的动员保障任务，细化分解到动员指挥机构的各中心和部位；根据动员保障任务确定训练演练内容，着眼遂行任务特点设置背景，增强训练演练的针对性、有效性。二是突出训练重点。国防动员指挥训练重点是练指挥、练协同，核心是提高决策和指挥能力。在参训人员上，以兼任国动委领导职务的党政领导和职能部门领导为重点，条件许可时还要安排部分专业分队参加训练、演练。在训练内容上，突出组织平战转换、研究定下动员决心、指挥协调动员行动等。同时，有针对性地安排平时应对突发事件组织指挥的内容。三是建立训练机制。根据担负的任务和当地实际，制定训练、演练计划，明确时间、地点、内容、方法和达到的标准。把国防动员指挥知识和专业技能，纳入国防动员领导干部集训、业务人员培训、人武专武干部轮训内容，提高各级各类人员组织指挥水平。

八、明确了加强国防动员指挥基础要素建设的目标

指挥所、指挥手段等基础要素，是实施动员指挥的重要物质条件。会议要求军地各级加大建设力度，加快建设步伐，努力为国防动员指挥提供有力支撑。一是要搞好规划设计。切实把国防动员指挥基础要素建设纳入军地基础设施建设、信息化建设规划，业务部门要摸清建设现状，准确掌握建设需求，系统进行规划，组织建设试点，增强计划性、适用性。二是要加大建设投入。采取租赁、合建、搭载、自建等办法，构建纵联各级、横贯各口的国防动员综合信息网络；在统一的技术标准下研发国防动员相关指挥软件，综合集成军事需求、动员潜力、辅助决策三大系统，实现供需对接、分析评估、指挥控制三位一体。三是要整合融合资源。国防动员指挥的基础要素军民融合度高，必须充分利用军地信息化建设成果，整合现有资源，防止重复建设。要以地方政务信息网和军队指挥网为骨干，整合110指挥网、人防网、防汛网等网络，综合利用数字技术、卫星通信技术、智能检测技术等，实现敌情社情获取一体、动员对象日常管理与战时指挥一体；把动员潜力调查纳入地方统计部门业务范畴，实现动员潜力数据与社会资源统计数据的同步采集、同步更新。

九、健全了拓展延伸国防动员体系应急功能的运行机制

平时应急、战时应战是国防动员系统的两大职能。“平战结合、军民结合”是构建国防动员指挥体系的基本方针和原则。会议梳理总结了各单位国防动员体系和应急管理体系在组织指挥、协调机制、力量构建、计划预案和保障措施五个方面有机衔接的做法。一是坚持政府主导，在组织指挥上衔接。国防动员体系和应急管理体系的行为主体都是地方政府，指挥主体也基本一致，指挥机构在人员编成上必须有机结合。国防动员指挥机构以平时国动委及办事机构为依托，适当编入政府应急管理机构有关人员，应急管理机构根据任务需要吸收国动委领导和相关办公室人员参加。把国动委综合办公室和政府应急管理办公室，统一设置在地方政府综合部门，实行军地合署办公，加大综合协调和“统”的力度。二是注重一体联动，在协调机制上衔接。

健全国防动员委员会与政府应急管理委员会协调机制，建立情报信息共享平台，将地震、气象、水文、卫生防疫、公安、国家安全等部门组成的监测网络与国防动员情报信息网连接，构建常态化的灾情预测、敌情监测等信息网络体系。建立任务分析、资源整合、效益评估、应急调整等工作协商机制，共同协商研判突发事件可能发生的时间、范围、环境、社情、所需力量和各自任务等情况，及时提出处置建议。三是整合各类队伍，在力量体系上衔接。按照“补缺、补充、联建”的原则，统一构建结构优化、功能多样、优势互补的力量体系，实现资源共享。国防动员与应急管理力量统一整合后，在军地联合指挥下，围绕参战支前、抢险救灾和维护社会稳定等行动，积极组织开展联训联演。在遂行任务时，打破国防动员体系和应急管理体系应急力量的界限，根据任务需求统一调配使用，使不同类型的力量在实践中锻炼提升平时应急、战时应战的能力。四是紧贴任务需求，在计划预案上衔接。按照“总体筹划、各有侧重、优势互补”的要求，对两个体系的总体和专项预案统一进行修订完善，实现应急与应战预案级别划分对应、任务区分一致、力量使用互补、保障资源共享，形成科学实用、衔接配套、相互支撑的应急应战预案体系。五是拓展多种渠道，在保障措施上衔接。按照“功能兼容、联建共用”的思路，军地协同把分散在各个行业、系统的应急与动员资源，进行预编整合，有重点地组建一批物资储备中心。依据应急预案，将行动所需经费列入政府财政预算，拨出专项经费保障动员和应急需要。建立和完善国防动员和应急管理储备金制度，实现经费由随机保障向预先储备保障转变。

会议指出，《国防动员法》是我国国防动员领域的一部大法，抓好学习宣传和贯彻落实，是军地各级特别是国防动员系统的一项长期任务,也是推动国防动员指挥建设深入发展的基本遵循。要进一步掀起学习宣传热潮。要采取更加扎实有效的措施，努力把学习宣传引向深入。要加强组织协调，对新闻媒体宣传《国防动员法》要做出硬性规定，提出明确指标和要求。要把学习宣传与双拥工作与民兵预备役部队整组、训练、遂行应急任务，与年度征兵工作、党管武装述职、领导干部过军事日等活动有机结合起来，纳入全民国防教育、普法教育计划和学生军训课程，使学习宣传全员化、制度化、经常化。要紧紧围绕保障战略预备力量履行职能使命抓好贯彻落实。要着眼遂行动员保障任务，有重点地做好国防动员准备，确保国防动员大规模保障、多方向保障、全过程保障、应急性保障任务的顺利完成。要配套完善国防动员法规政策。要制定下发贯彻落实《国防动员法》实施意见，规范国防动员各项建设。要尽快健全完善国防动员规划计划、国防动员经费保障、参战支前优抚等地方性法规政策，形成与《国防动员法》衔接配套的法规体系。