退耕还林存在的问题及对策探讨

桔克曲一

(美姑县林业局,四川美姑616450)

1 引言

退耕还林工程是党中央、国务院已经启动的7大生态工程当中规模最大、投资最多的一项生态工程。这项工程从1999年开始试点,2000年全面启动,范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团,退耕还林工程取得巨大成就,促进生态环境的明显改善。但随着退耕还林工程地继续实施,退耕还林过程中逐渐出现一些问题,如退耕还林补助期满后的资金投入问题,退耕还林农户的生计问题等[1]。因此,应认真研究退耕还林过程中出现的问题,制定相应的后续政策,通过对美姑县退耕还林工程的调查,提出对策。

2 退耕还林工程现状分析

2.1 退耕还林实施情况

美姑县退耕还林工程从2000年进行试点,于2002年正式启动。至2007年底,共完成国家下达的计划任务19.2万hm2,完成率100%,其中退耕还林0.6万hm2(生态林0.6万hm2),荒山配套0.6万hm2,封山育林0.07万hm2。国家已兑现退耕还农户政策性补助15548万元,涉及全县36个乡镇,237个村,955个组,25500户实施了退耕还林,涉及退耕还林人数135600人,占总人口的69.11%

2.2 实施退耕还林的效益分析

2.2.1 退耕还林生态效益明显

退耕还林工程、天然林保护工程实施就是为了改善生态环境,通过几年的实施,在水土保持、防治风沙、抑制洪涝灾害方面取得明显的生态效益。通过调查发现,山林有所恢复,水体环境逐渐改善,自然灾害如泥石流发生频率减少,生态环境得到明显改善。据测算,25°以上坡耕地水土流失平均侵蚀模数53.01t/hm2,有林地每年可以降低侵蚀模数为43.01t/hm2,6000hm2退耕还林面积每年可减少土壤流失 25.8万 t。按每吨土壤中含氮 1kg,磷0.7kg,钾2.4kg来计算,则保持水土肥力和经济价值为每年200万元。

2.2.2 退耕还林对经济和社会效益的影响

通过调查,单纯的退耕还林工程对社会效益的影响体现得不是很明显,但是从宏观层面上把退耕还林工程与农村产业结构调整结合起来分析,对农村经济社会的影响主要体现在以下几个方面。

(1)增加农民收入。农民收入来源主要由四部分构成,即传统种植业收入、养殖业收入、外出打工收入、其他收入。实施退耕还林后,传统种植业收入有所下降,养殖业收入没有变化,而打工收入明显增加,由占总收入的比例37%提高到42%,同时国家补助的钱粮直接增加了部分农民的收入。农民从事多种经营、副业生产及外出务工人数大幅度增加,农民收入稳步增长。

(2)促进农业生产效率提高和投入产出率增加。退耕还林主要是把山高坡陡、水土流失严重、投入产出率低的陡坡实施退耕,使农村有更多的人力、物力投入到平缓的耕地中,提高了耕作水平和复种指数,使单位面积粮食产量增加。

(3)促进农村产业和土地利用结构的调整。美姑县井叶特西乡特西村退耕还林之前主要种植粮食作物为马铃薯、荞子、燕麦,广种薄收,经常缺粮。实施退耕还林后耕地种植莲花白,林下种草喂羊,使农、林、牧产业结构得到有效配置,农户收入大幅度提高。

3 退耕还林过程中存在的问题

3.1 农民收入问题

退耕还林到期后,钱粮补助一旦撤销,农民收入是否下降,这是退耕还林工程成败的关键。据调查,种植经济林和部分兼用林的农户收入有所增加,大部分农户收入将减少。补助到期后与目前相比,家庭收入增加的仅占18.6%,家庭收入变化不大的占35.7%,家庭收入减少的32户45.7%,无外出务工或外出务工收入低的农户,可能出现收入减少情况。

3.2 粮食补助标准问题

还林补助是否能够满足农民退耕需求。最简单的是种粮食与退耕补助费的比较,由于国家实行一系列的粮食直补,以及粮价、其他农副产品的市场价格上涨,而退耕还林补助标准不变,导致退耕还林比不上种植粮食,农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。粮食价格从2003年开始上升,2004年大幅上涨。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》,全国居民粮食消费价格指数(CPI)比2003年上涨26.4%。与此同时,国家却在此时改变了退耕还林补偿政策,实施现金补助代替原先的粮食补助,补偿标准不变,(与《退耕还林条列》相违背),粮价为1.6元/kg(其中省补0.2元/kg),实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户,降低农户退耕还林的积极性,使补偿政策的激励作用弱化。

3.3 退耕还林的相关政策问题

在退耕还林的实践中,发现套种一定的矮杆作物有利苗木的生长,没有套种一定的矮杆作物的退耕还林地的苗木生长较差,其原因是通过以耕代抚可以促进苗木的生长,而国家《退耕还林条例》不允许兼种其他作物。

3.4 退耕还林的绩效考核监督机制问题

对于退耕还林绩效考核,缺乏一个有效的考核机制,致使农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标,农户管理缺乏主动性。退耕户管理水平差距大。据调查美姑县普遍存在高山比低山好,生态林比经济林好、经济林成活率及长势普遍较差。不管是经济林还是生态林5～8年后效益不佳。特别是经济林,5年后不能见成效,很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”。同时由于没有相应的机制,从而缺乏科技指导,退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑,直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作,这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益,不注重后期管护投入,抚育管理不到位,未进行修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作,难以发挥其经济效益。

3.5 退耕还林工作经费问题

虽然政府部门颁布了一系列有关政策,要求地方政府每年每亩按2元标准给予工作经费,但对财政靠中央转移支付过日子的贫困县来说,无力支付工作经费。每年检查验收、技术指导、规划设计、退耕补助兑现等工作,不仅工作量大、工作任务重,同时由于无工作经费,故难以有效开展工作。

4 实施退耕还林工程的对策

4.1 建立生态补偿机制

由于生态环境是一种公共资源,市场缺位,无法在市场进行交易。即使存在市场,也不可能把所有愿意购买的人和从事建设的人聚集起来签订合约,其交易成本也会非常之高。因此,现实中既没有人专门支付生态费,也没有人愿意从事生态生产。因此,建立生态补偿机制,用市场化运作方式保障退耕还林实施。退耕还林、天然林保护,应该说短期内都是没有直接效益产出的,经济林在造林后10年才开始有收益,有的15～20年左右才会有收益,其中水土流失严重的地区的生态林只能产生生态效益而没有经济效益。因此,通过建立生态补偿机制来保障生态建设有稳定的资金渠道。

4.2 提高退耕还林补助

退耕还林补助比照粮价,实行浮动补贴。改变现有补助标准不变的政策,退耕换还林补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的周边产量,退耕面积对退耕农户予以补贴,实际这是一种保护农户利益不受损失的政策安排。

4.3 建立退耕还林的绩效考核机制

制定退耕还林工程的绩效考评的指标体系,重点研究生态林、经济林的生态效益,以及后续产业发展情况进行评估,主要集中在林果业、特色产业、生态旅游业、农村剩余劳动力转移。

4.4 放宽林粮间作政策

实践证明,对新造林地未郁闭前科学地进行林粮间作,有利于促进苗木生长。建议国家修改完善《退耕还林条例》,适当放宽退耕地林粮间作政策,对营造的经济林和兼用林允许套种豆科及矮杆作物,以耕代抚,促进苗木正常生长。对于营造的生态林及水土流失严重、生态脆弱地区退耕还林地禁止任何形式的套种。同时,关于国家大型工程占地的情况,要规范大型工程建设占用退耕还林地的审批程序,责任补偿单位和补偿费用的金额标准。

4.5 加快后续产业的发展

发展后续产业是退耕还林成果的有力保障,是促进农民增收,实现“退得下。稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。退耕还林工程一定要与农村产业结构调整相结合。规划一部分补助资金用于支持后续产业的发展,特别是基本农田建设、农村能源建设、林业产业发展等,使退耕农户能够从土地中走出来。国家审批下来后,应迅速组织实施。同时,国家还应在财政支持、税收减免方面对后续产业给予优惠。建议每年将退耕还林工作经费、科技推广、病虫害防治经费纳入地方财政预算,保障正常开展工作,使退耕还林早日发挥效益。

[1]李育材.退耕还林工程-中国生态建设的伟大实践[M].北京:蓝天出版社,2009.