试论电信企业的管理体制及改革建议

范 丽

（中国联通山西省公司太原分公司，山西 太原 030001）

2008年5月24日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布《关于深化电信体制改革的通告》，强调了我国电信体制改革的重要意义，即电信业是国民经济战略性产业，电信网是信息化最重要的信息基础设施。电信业的健康发展对深入贯彻落实科学发展观，着力提高自主创新能力，加快转变发展方式，大力推进信息化与工业化融合，积极发展现代信息服务业，具有十分重要的意义。根据新形势、新要求，为形成更为合理、有效的市场竞争格局，促进电信行业健康、协调发展，应进一步深化电信体制改革，以改革促发展，增强创新能力，优化资源配置，完善竞争架构，提升服务水平。

2009年3月5日，在十一届全国人大二次会议上温家宝总理的政府工作报告也指出，完善电信管理体制、制定出台电信体制改革配套监管政策。

1 我国的几次电信体制改革

我国电信业从完全垄断到引入竞争，从政企合一到政企分开，从两个竞争主体到多个竞争主体，走过了一条“在发展中改革，在改革中发展”的道路。

1.1 第一次改革（1994）

成立了中国联通，打破电信业独家垄断。我国电信体制改革始于“中国联通”。承担“打破垄断”的使命，1994年中国联通成立。由此，原邮电部独家垄断国内电信市场的局面开始改变。中国联通进入移动通信市场后，邮电部门大幅降低了入网费和资费。虽然“双寡头”竞争使基本电信服务市场效率得到改进，但电信市场有效竞争并未形成。

1.2 第二次改革（1998）

政企分开，重组中国电信和中国联通，成立中国移动。从1998年起，电信业的反垄断成为百姓呼声。旺盛的电信需求造就了“中国电信”的骄人业绩，但同时也形成巨大的社会成本：昂贵的初装费和长途费、漫长的等待、员工服务态度的恶劣……因此，1998年开始实现政企分开、邮电分设，重组中国电信和中国联通，成立中国移动，原先庞大的“中国电信”被切开。

1.3 第三次改革（2001－2002）

打破电信领域垄断，形成了六家电信企业竞争格局。2001－2002年，以打破固定电信领域的垄断为重点，已经被剥离了移动等业务的“中国电信”又被实施南北分拆，2002年5月新的中国电信和中国网通挂牌。华北地区、东北地区和河南、山东共10个省自治区、直辖市的电信公司归属中国电信北方部分；其余归属中国电信南方部分。逐渐形成中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国卫通、中国铁通六家基础电信企业竞争格局。

1.4 第四次改革（2008）

“六合三”，新电信、新移动和新联通三足鼎立。竞争促进电信业飞速发展。2001－2007年，全国电信业务收入从3719亿元增至7280亿元，年均增长超过11%，用户数从3.26亿户增至9.13亿户，年均增长约1亿户，手机用户数更是达到5.47亿户。固定、移动电话用户总数双双稳坐世界第一，市场竞争更加充分，资费大幅降低，服务水平显著提高。但是，由于移动通信技术的先天优越性，中国移动“一家独大”局面愈演愈烈。为形成相对均衡的电信竞争格局，增强自主创新能力，提升电信企业的竞争能力，促进行业协调健康发展，充分利用现有网络，再次深化电信体制改革，成为必然。2008年 5月 24日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部发布《关于深化电信体制改革的通告》。由此，全业务的新电信、新移动和新联通三足鼎立格局形成，改革发展进入新阶段。

2 电信业管理体制目前存在的问题

目前，我国电信业的管理体制虽已初步建立，但现在我国电信业仍处于迈向充分竞争的阶段，特别是在管理体系上，仍存在很多问题，表现在如下方面：

2.1 没有真正的《电信法》

其实我国的《电信法》早已提上议程，从1980年酝酿，到2010年有望出台，30年的立法冰河暗涌着无休止的部门利益和监管体制纠结。争议与中国目前的分开监管机制不无关系，直接体现在定义电信法上的诸多“不一致”上。难产了30年的《电信法》2010年仍然无望通过。

2.2 电信管制机构独立性不够强

虽然我国电信已完成政企分开，但信息产业部作为国务院下属部门与各电信运营商依然有紧密联系，未做到完全、彻底地独立于电信运营商。此外，信息产业部作为国务院下属部门之一，也受其他各部门的制约。

2.3 电信管制职能过于分散

目前，我国的电信管制职能分散在若干个政府部门之间，电信价格的制定和调整权在国家发改委，电信市场的准入权和市场结构的控制权在国务院，作为我国电信管制机构的信息产业部实际上只拥有电信产业政策的制定权、互连互通、普遍服务和服务质量的监管权。电信管制权分割造成的后果是责、权、利不对等；遇到问题，相互推诿。“政监合一”的监管模式不利于我国电信业的长期发展。目前，信息产业部拥有电信产业政策的制定权和电信服务的监管权。这种“政监合一”的模式容易对政策目标执行产生不利影响，更不利于电信运营商提高自身服务水准，不利于我国电信业的长远发展。

3 深化电信体制改革的指导思想和主要目标

3.1 深化电信体制改革的指导思想

以发展第三代移动通信（以下简称3G）为契机，合理配置现有电信网络资源，实现全业务经营，形成适度、健康的市场竞争格局，既防止垄断，又避免过度竞争和重复建设。

3.2 深化电信体制改革的主要目标

发放三张 3G牌照，支持形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体，电信资源配置进一步优化，竞争架构得到完善；自主创新成果规模应用，后续技术不断发展，自主创新能力显著提升；电信行业服务能力和水平进一步提高，监管体系继续加强，广大人民群众充分分享电信行业发展改革的成果。

4 电信业的改革建议

针对我国电信管理体制中存在的不足，提出以下几点改革建议：

4.1 早日出台《电信法》

首先，只有如此，才能真正建立公平的市场竞争准则，才能保证我国电信业的健康有序发展。其次，也只有《电信法》出台后，信息产业部作为管制机构，才能真正受到特定的法律约束，以避免受到政府机构价值取向的影响。《电信法》出台后，国家信息产业部还应该加强对《电信法》的宣传，加强电信法律规章的透明度，将电信法规汇编公开出版，让国内公众都获得熟悉与自己日常生活密切相关的电信有关法规。

4.2 管制职能适度集中

在我国，电信管制职能过于分散。我国应将管制职能适量再集中于信息产业部，这样可以有利于信息产业部更好地履行管制职能，也便于其积累电信领域的监管实践和经验。但与此同时，也要健全和完善“监管”管制者的监督体系，以克服权力集中的弊端。

4.3 加强电信行业监管

培养条件，使监管模式早日转向“政监分离”的模式，这一前提包括法律制度健全，政府和企业完全分离，广泛确立了私人财产权制度，公开透明、广泛参与的公共决策程序，政策目标最大程度地避免强势利益集团的干扰。可是上述前提条件在目前的中国市场都不完全具备。将来电信行业应在一定时期内采取必要的非对称管制措施，促使行业格局向均衡发展，建立和完善与之相适应的监管体制。通信行业管理部门将制定更加严格的行业监管政策，对变相阻碍、破坏互联互通、网间漫游的，给予企业经济处罚，对责任人给予行政处罚。逐步扩大企业的自主定价权。

4.4 大力支持自主创新

大力支持自主创新：①结合新一代宽带无线通信重大科技专项实施，积极参与国际第四代移动通信技术标准制定；②鼓励有关部门、企事业单位优先使用自主创新产品；③引导金融机构加大对自主创新的支持，优先支持重点研发、制造企业在资本市场融资；④政府有关部门利用对外优惠贷款、无偿援助及其他外贸出口政策推动自主创新产品的国际化发展；⑤国有资产管理部门将自主创新作为考核电信运营企业的重要指标，科学、合理确定相关电信运营企业的网络建设和经营指标。

4.5 促进行业协调发展

进一步推进电信运营企业建立和完善现代企业制度。以业务融合为切入点，积极推进三网融合，鼓励业务交叉竞争。积极支持应用软件开发、内容提供等信息服务行业发展。引导中外电信运营企业发挥各自优势，扩大和加强在研发和国内外市场开拓的合作，实现互利共赢，共同发展。

4.6 加强对电信管制机构的动态性调整，配备专业人才

首先，我国电信管制工作重心已由“打破垄断、引入竞争”逐步转移到“优化市场结构、提高管制效率”方面。我国应不断依据市场变化和新电信技术的发展调整电信管制机构。其次，重视电信管制机构中专业人才的配备。电信管制机构中必须配备一定比例的精通电信技术、经济和法律的专业人才，这样才能保证电信管制政策或决策的科学性与合理性。信息产业部在改革中应调整人员机构，吸纳经济和法律的专业人才，为以后改革充实人力资源。

5 结束语

综上所述，目前在复杂而又剧烈变化的经营环境中，我国电信业正处于发展关键期。由于电信行业在信息社会的特殊地位，进一步完善电信管理体制，加强电信业的监管，既有利于电信运营商更好地进行良性竞争，又能更好地保护消费者利益，最终有利于中国电信业长期生存和不断发展。这不仅是行业本身的需要，更是适应经济社会全面发展的需要。

1 容月林.国内电信业改革与发展.北京：人民邮电出版社，2000

2 何 霞.信息产业的投资与融资.北京：人民邮电出版社，2000

3 梁雄建、杨瑞祯.电信组织管理[M].北京：人民邮电出版社，1999

4 段桂英.电信业务与管理[M].北京：人民邮电出版社，1997

5 中华人民共和国电信条例[M].北京：中国法制出版社，2000

6 黄中文.我国电信业发展历程与深化改革[J].工业技术经济，2004（1）

7 陈金桥.2005中国电信业变革图强.中国通信新闻网，2005.1.13