不断完善失业保险制度 适应社会变革的需要

韩丽洁

（陕西省邮政公司，陕西 西安 710075）

不断完善失业保险制度 适应社会变革的需要

韩丽洁

（陕西省邮政公司，陕西 西安 710075）

由于国际经济下滑，中国也受到一定程度的经济危机辐射。中小企业经营困难，外资企业降薪裁员，短期内失业人口速增。失业保险如何适应社会变革并充分发挥其保障作用，帮助失业人员，维护社会稳定，是需探讨的新课题。

完善；失业保险制度；适应；社会变革

2007年美国“次贷”危机引发2008年全球范围金融危机，导致2009年国际经济下滑，我国也受到一定程度的经济危机辐射。中小企业经营困难，江浙、广东等沿海省份民营企业出现“多米诺”式连锁倒闭，外资企业降薪裁员，波及众多行业，短期内失业人口快速增加。2009年高校应届毕业生达611万，加未就业的往届毕业生，就业困难造成新的失业群体。就业形势严峻，失业率逐年扩大，是我们面临的一个新的考验。

我国失业保险制度实行 17年来，一直在不断的摸索和实践，在保障失业人员生活和促进就业，在促进企业改革不断深化、保障失业人员基本权益、维护社会稳定等方面发挥了积极的作用。但当前失业保险面临的形势对既有的制度安排提出了更高的要求，如何完善失业保险制度成为我国社会保险事业发展的重要课题。

1 失业保险制度的完善

1.1 就业现状堪忧，失业率逐年增长

以2000－2007年公布的数据为例，城镇登记失业人数从595万上升到830万，失业率从3.1%上升到4.0%。这项数据中未包括没有登记的失业人员和下岗职工、来自农村的农民工失业人数、学校毕业但未找到工作的年轻学生。据国内有关研究机构和世界银行专家估计，中国城市实际失业率大约在8～10%之间。

另外就是就业率比较低。2009年中国劳动统计数据显示，2009年参加职业指导人数2 582.4万，参加职业介绍成功人数936万，通过职业指导再就业成功率不足30%。

1.2 国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨持续推进，并轨后失业金领取人数陡增

随着国企改革持续深入，企业破产制度的逐步实行，改组改制和主辅分离政策也进一步得到完善，企业退出机制已经形成。企业改革不可避免地涉及劳动力资源的再调整，要求失业保险在防止失业方面发挥更加积极的作用。

1.3 就业市场化程度越来越高，要求失业保险在促进再就业方面充分发挥作用

近年来，市场导向就业机制正在形成，并在优化劳动力资源配置中发挥着决定性作用。就业方式多样化，要求失业保险应对机制更加灵活。失业保险制度实行初期，只针对全日制正规就业人员。近年来，传统的全日制用工模式正在发生变化，劳动者通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的形式实现就业的比例越来越大，就业形式多样化带来了劳动关系的复杂化。这必然要求失业保险适应这些变化，形成更加灵活的应对机制。

失业保险是对遭受失业风险，暂时丧失工资收入的失业者设计的。为了保障失业人员的生活和促进他们就业，为了维护社会的稳定，1986年，我国颁布实施了《国营企业职工待业保险暂行规定》，1999年《失业保险条例》正式实施。各省市根据条例规定，结合本地实际情况，制定各省失业保险实施条例，实行属地化征缴管理。《失业保险条例》规定：失业保险基金用于下列支出：①失业保险金；②领取失业保险金期间的医疗补助金；③领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；④领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定；⑤国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用。

失业保险基金支出项目的规定充分体现了失业保险保障失业人员基本生活、促进其再就业的宗旨。但从当前我国失业保险制度的实际运行来看，失业保险基金结余闲置的问题比较突出，2006年底，全国失业保险基金结余高达708亿元。失业保险金的过多结余意味着现行失业保险制度的实际运行效果不好，保障功能受到了制约，越来越难以适应经济社会发展变化的需要，失业保险制度的存废存在质疑。因此，应尽快完善我国失业保险制度是当务之急。

2 完善失业保险制度需要解决的几个问题

2.1 失业保险制度安排需要进行调整

我国在建立失业保险制度时就明确了其保障生活和促进就业的两项功能，但由于对保险基金在就业促进方面的支出做了严格限定，使其促进就业的功能未能充分发挥。建议结合《就业促进法》关于建立失业预警机制的要求，按照保障失业人员基本生活、促进就业与预防失业三位一体的原则，完善我国失业保险制度。随着并轨稳步推进、就业市场化、就业形式多样化、农村城镇化、劳动关系复杂化和户籍管理灵活化，失业保险必须实现机制转换，由以计划经济和正规就业为主要服务对象的制度安排，转变为在市场经济条件下为各种所有制单位及用工形式服务的制度安排。

2.2 明确失业保险管理组织机构，理顺管理关系

目前失业保险实行属地管理，各省统筹管理层次不统一，有的是县级、有的是市级，有的挂靠政府劳动部门，有的挂靠社会保险部门，管理组织和层级不统一，影响今后失业保险全国统一管理。另外统筹层次低不利于失业保险基金调剂使用，平衡余缺。因此，应尽快明确失业保险管理组织机构和管理方式，实现省级统筹，垂直管理。建议失业保险与就业管理机构建立常态化工作机制，具体操作时应与就业管理机构实行统一调度。

2.3 失业保险费用征缴管理

失业保险费用主要是由单位和个人承担，分别按工资总额和个人上年度工资性收入的2%和1%缴纳保险费用，每月省地税部门按基本养老保险缴费基数同步征缴失业保险费用，即养老保险和失业保险捆绑缴费。这一做法确实能保证失业保险费的足额征缴，但却违背了失业保险制度设计理念，在现有失业保险基金过多结余的情况下，政府财政不需要承担补贴费用，从理论上讲失业保险的保障功能被制约，失业保险是否被替代呼声不断。应当逐步理顺政府、企业和单位三方在分担失业保险费用中的责任。

失业保险费用的核算与基本养老保险“统账结合”方式有本质的区别，应按照“现收现付，略有结余”原则，科学测算和合理确定单位和个人缴纳费用。我国失业保险基金由以下四项构成：①城镇企业事业单位和城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费；②失业保险基金的利息；③财政补贴；④依法纳入失业保险基金的其他资金。在此应考虑单位和个人的缴费模式，不按单位工资总额和个人年度性工资收入计算缴费，实行大数法则，个人按统一缴费标准缴纳，单位按全部从业人员人数征缴，扩大缴费单位和个人范围，实现互助共济，这样可以提高企业和个人缴费的积极性。目前失业保险参照基本养老保险实行统筹和账户积累的做法，需要从制度理念上重新考虑和安排，才能真正发挥失业保险的保障功能。

2.4 合理调整失业保险支出项目

《就业促进法》规定：为领取失业保险金的失业者提供职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、工资补贴等多方面支持，帮助他们提高就业能力，实现重新就业。上述补贴与失业保险条例不完全一致，补贴费用是通过失业保险基金支付，因此应对失业保险支出项目重新调整明确，否则会出现重复享受失业保险金的现象。

国有行业企业是失业保险的主要缴费群体，但很少享受失业保险的补贴，在某种程度上限制了国有企业对全部从业人员缴纳失业保险费的积极性。因此在调整项目支出时，应考虑培训补贴用于鼓励企业内部结构性调整，组织员工下岗培训，不将职工推向社会，增加社会失业人数。

2.5 夯实失业保险基础管理

（1）失业管理部门必须尽快提高经办工作信息化水平，升级现有计算机处理程序，实现省级数据联网，准确记录个人缴费等信息，为统计分析和测算提供详实依据。

（2）抓紧建立个人缴费记录。要充分认识建立失业保险个人缴费记录对于维护参保人员的权益、确保失业保险制度稳健运行的重要意义。根据《关于建立失业保险个人缴费记录的通知》的要求，研究制定实施方案组织实施。对已建立个人缴费记录的地区，及时总结经验，进一步实现与养老、医疗等社会保险信息资源的衔接和共享。

（3）夯实基础工作。首先要认真核对基础资料。个人缴费记录涉及失业保险的基础资料，既有参保单位的基本信息（如单位名称、编号、类型、用工形式等），又有职工个人的基本信息（如姓名、性别、出生年月、社会保障号码、户口所在地等），还有缴费基本信息（如参加失业保险时间、职工个人起始缴费时间、单位和个人缴费情况等），在建立个人缴费记录时，必须将这些基础信息核对清楚。特别是一些最基本、最关键的基础资料（如单位和个人历年缴费情况等）必须要做到准确无误。对于单位已缴费补建个人账户信息的，应给予信息技术上的支持，避免常规重复性的手工录入，操作性差又难以解决实际问题。建议失业保险个人编号采用基本养老保险个人编码，便于经办单位信息资源共享，减少重复性工作。

（4）建立统一的失业保险参保缴费制度。全国统一业务经办操作流程、报表式样，统一核算方法和待遇支付方式等。从单位和职工开始缴纳失业保险费，到记入当年个人缴费记录、历年缴费情况记载，以及个人缴费记录转入、转出，直到职工失业或到达退休年龄停止缴费享受待遇，全过程都应统一规范。

2.6 制定特殊情况应急措施

现行政策没有应对紧急情况的应急处理机制。针对这一问题，应考虑出现全国性或区域性重大事件，造成就业压力增大，失业人员明显增加时，可以采取相应的应急措施。例如：面对目前陷入困境的中小企业，可以授权当地政府实行降低或缓缴失业保险费措施。缓缴期间不征收滞纳金、不计利息，参保人员享受相应的社会保险待遇，待经济好转再恢复正常缴费。

“保增长、保稳定、保民生”是中国可持续发展的战略目标，失业保险制度要立足现实，兼顾长远，以促进就业和稳定大局为己任，不断完善和适应社会发展变革的需要。

Constantly Im prove Unem ployment Insurance System,and Adapt to the Needs of Social Change

Han Lijie

As the international economic declines, China has also been influenced by economic crisis radiation in a certain degree. SMEs are in difficult operation. Foreign firms cut layoffs. And unemployment people increase in short－term. How the unemployment insurance adapt to social change and play its role in helping the unemployed, maintaining social stability, is new topics needed to explore.

improve; unemployment insurance system; adaptation; social change

F842.6

A

1000－8136（2010）33－0125－02