关于“钓鱼执法”的几点思考

刘 希

（河北公安警察职业学院 河北石家庄 050000）

关于“钓鱼执法”的几点思考

刘 希

（河北公安警察职业学院 河北石家庄 050000）

“钓鱼执法”在当前的行政执法中被普遍应用，比如，公安机关在打击“黑车”的过程中，利用所谓的“协查员”或者“有正义感的社会人士”、甚至是警察自己，作为“钩子”，钓出黑车拉客的违法事实；又如，为了打击卖淫嫖娼，公安机关也在利用这些“协查员”扮成嫖客，对卖淫人员的违法行为取证，进而给予卖淫人员处罚；再如，在治理网吧未按规定登记上网者身份信息、旅馆业未按规定登记旅客身份信息的过程中，又有公安民警扮成普通百姓，故意不提供身份证件上网或住宿，以获取网吧、旅馆的违法证据等等。

上述这些行为，对于行政执法者来讲，是节约执法成本、提高执法效率的好方法。但是这些行为，对于国家的形象、法律的形象、执法机关形象，都有不可估量的恶劣影响，最可怕的是，“钓鱼执法”动摇了人们心中的法治观念和信心，使人们对国家法律的公平公正产生质疑，更会驱使人们采取非法律手段谋取个人诉求的实现。

因此，“钓鱼执法”的存在，必定是弊大于利，严重影响国家法律的公平公正，是执法者应该坚决杜绝的现象。然而，“钓鱼执法”如何认定、又应该如何杜绝，是需要我们去思考的问题。

一、“钓鱼执法”的认定

（一）“钓鱼执法”的概念

钓鱼执法，英美叫执法圈套（entrapment），这是英美法系的专门概念，它和正当防卫等一样，都是当事人无罪免责的理由。从法理上分析，当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动，国家当然不应该惩罚这种行为。“钓鱼执法”行为如果运用不当将致人犯罪，诱发严重社会问题。钓鱼执法是政德摧毁道德的必然表现。

（二）“钓鱼执法”的认定

目前，国际上公认的可以采用“钓鱼执法”手段的犯罪类型仅为毒品犯罪，鉴于毒品犯罪的特殊性，侦查人员可以扮演瘾君子向毒贩购买毒品。但这种“钓鱼执法”有着严格的控制要求，第一，所钓的“鱼”必须是犯罪嫌疑人，即已经掌握其部分犯罪证据；第二，“钓鱼执法”时的违法事实不作为犯罪证据。也就是说，所设的圈套本身不能成为违法犯罪的证据。

而其他的执法过程，法律都是不允许“钓鱼执法”的。但是，对于“钓鱼执法”如何认定，需要国家法律和执法人员共同探讨，达成共识。比如以网吧应按规定登记上网者身份信息为例，执法者穿便装进入网吧，按照常理，执法者与网吧从业者之间的对话应该是（以下简称执法者为“执”，网吧从业者为“网”）：

网：来上网啊，拿身份证登记一下。

执：我没带。

网：不行啊，我们要求必须登记上网人员的身份证。

执：就先让我上网吧，下次来了再登记。

若网吧从业者不再提要求，允许或默许执法者上网，则存在网吧从业者违法行为；若网吧从业者继续坚持，使得执法者最终没能上网，则不存在网吧从业者的违法行为。

从这个简单的过程来分析，应该如何认定“钓鱼执法”，我认为有以下两种不同的情况：

1.网吧从业者若根本没有“拿身份证登记”这样的要求，无论执法人员上网的要求是否得到满足，我认为此次执法者行为不应该属于“钓鱼执法”。因为网吧从业者应该知道按照规定登记上网人员信息是法律规定的行为，他不提出登记要求，本身就不符合法律规定，不属于“当事人原本没有违法意图”这个“钓鱼执法”特征，网吧从业者的不作为已构成违法。

2.当网吧从业者提出要登记上网者的身份信息，执法人员以“没带”或其他理由拒绝登记，并依然坚持上网，无论最后上网的要求是否得到满足，我认为这样的执法手段均应属于“钓鱼执法”行为。网吧从业者有守法意图，却被执法者引诱未能完成依法履行义务的过程，这符合“钓鱼执法”的特征。

一个简单的例子可以看出，是否认定执法者行为是“钓鱼执法”，行为人违法的过程是否可以认定为处罚依据，要具体问题具体分析，而不能一概而论、以偏概全，把所有执法者在不暴露身份下的执法行为都认定为“钓鱼执法”，这样不利于执法工作的顺利展开，也不利于对违法行为的打击。

二、“钓鱼执法”频发的原因

一种社会现象的产生是多方面因素造成的。“钓鱼执法”作为一种被广泛应用的非法的行为，其存在和频发的原因也是多方面的。

1.查找证据难，不如自己制造证据

当今社会，无论是行政违法还是刑事犯罪，都体现了违法犯罪水平越来越高科技、违法犯罪嫌疑人反侦察能力越来越强趋势。这就导致执法者在侦查办案的过程中，查找证据并形成证据链愈发困难。找证据难，干脆就自己去制造证据。当执法者去“引诱”行为人做出违法犯罪行为的时候，若没有被认定为“钓鱼执法”，这个违法犯罪行为就是可以成为证据的行为。做出这个行为的行为人，就可以因为这个被制造出来的证据而接受处罚。而这个证据是确凿的，不容置疑、不容当事人狡辩的。

2.执法者和“钓钩”的经济利益

执法者要完成多少例或者多少钱的罚款才能完成任务，这任务的完成与否、完成的数额要跟个人的工资奖金挂钩。1996年施行的《中华人民共和国行政处罚法》虽然有这样的规定，“任何行政部门都没有权利私自处理罚没款，都要上交国库”，但各地财政一般会按40%到50%的比例将罚没款返还给行政执法部门，有关部门再按照四六或五五的比例返还给各分支机构，此办法被俗称为“两次五五分成”。

“钓钩”则是完成一次任务给提成一定数额的“奖励”。上海“孙中界”被“钓鱼执法”事件之后，追求其根本，我们发现，这些“钓钩”的收入不菲，发现一辆车奖励500元，月收入少则三五千，多则五六千元；钩子头儿一年的收入可达十几万。这些所谓的“协查员”或“有正义感的社会人士”，败坏了“正义”和“正义感”的名声，使社会诞生出大量不从事生产性、创造性劳动的寄生虫，也使法律、公权力的公信陷于崩溃的危险边缘。

3.监管力度不够，就算有个案维权，也不足以打击广泛存在的“钓鱼执法”

“钓鱼执法”这个词，大概是从上海“孙中界”事件之后才被老百姓耳熟能详。“孙中界”事件在媒体和公众的广泛关注下，最后的结果是：浦东新区人民政府责成有关部门依法终结对该案的执法程序，并对当事人做好善后工作。然而，执法机关系统内部缺乏监管，甚至是上级机关的默许，人民群众想起到监管作用，又被执法机关以“工作秘密”为由拒绝监管。在这样的情况下“，钓鱼执法”不仅存在于打击黑车、也广泛存在于打击卖淫嫖娼等很多行政执法过程中。

三、如何杜绝“钓鱼执法”行为

“钓鱼执法”的危害不仅是“被钓的鱼儿”受到经济和精神上的损失，更是对执法者的尊严、国家和法律的尊严的践踏。执法要顺利开展，取得民众支持与理解，就必须对那些打着“钓鱼执法”幌子的执法机关严打，一方面维护了法律的尊严，另一方面也是对广大民众负责。那么如何从根本上杜绝“钓鱼执法”，正是需要我们考虑的重要问题。

1.加强执法人员素质

通过各种途径提高执法人员的专业素质，让执法人员能够确切知道自己的行为，哪些是执法行为，哪些是违法行为。要求执法人员通过合法手段进行行政执法或案件侦破，杜绝“钓鱼执法”、“刑讯逼供”等非法手段、杜绝知法犯法。通过对执法人员的教育，明确行政事业性收费和罚没收入的归属。同时严格按照规定全额上缴国库或者财政专户，行政执法经费全额纳入部门预算管理，严禁将行政事业性收费或者罚没收入按比例返还执法单位，作为行政执法经费或者奖励经费使用，截断“钓鱼执法”的源头。

2.增强监督，尤其是加大社会监督的力度

增强“钓鱼执法”的监督力度，也是杜绝这类现象的有效方式。我们把监督分为执法单位的内部监督和来自社会力量的外部监督两部分。内部监督要求执法单位内部的上下级之间、同级机关之间的严格监督，不护短不推诿，严格按照法律法规办事。外部监督，也叫做社会监督，是“钓鱼执法”监督的重点。外部监督应该采用专门性和一般性相结合的方式，可以专门设置一些人，随时揭发采用“钓鱼执法”的执法单位，也把监督举报的方法广泛告知人民群众，利用群众的力量，发现打击“钓鱼执法”。

法治秩序的建立，不是一朝一夕的事，在建立法治秩序的过程中，执法者的行为倍受公众关注，也最有可能影响公众的法治观念。执法者严格、公正的执法行为，所树立起的不仅是执法者的权威和形象，更是法律的权威和形象。当一个执法部门为了私利而“执法”时，特别是引诱守法者“违法”时，社会对法律就会产生强烈的质疑。因此杜绝“钓鱼执法”，对于执法者的形象、执法单位的形象、法律的形象、人民群众心中的法治观念和信心，都具有深远的意义。

刘希，女，（1981——），河北公安警察职业学院助教。