官员财产公开 为何步履艰难

□本刊记者 ■特邀嘉宾 田 芳

官员财产公开 为何步履艰难

□本刊记者 ■特邀嘉宾 田 芳

官员财产公开制度只能是代议制民主的一个补充制度。在人大制度不够完善的情况下，人民只好更多地寄希望于官员财产公开制度，以遏制高发的官员腐败现象。

背景新闻：

2009年1月1日，新疆阿勒泰地区廉政网对2008年12月新提任的55名副县级领导干部全部进行了个人财产申报公示，被誉为官员财产公开制度的“破冰之举”。

2010年3月，浙江省岱山县纪委和组织部等部门出台文件，决定对县管干部（副科提正科）实行任前财产申报公示制度。此举在浙江省内首开先河。

2010年4月2日，有网友在某网站上发布名为《湖南省长沙市官员财产公示第一人》的帖子，称长沙市天心区规划局局长张力率先公示个人财产，工资4200元/月；隐性工资平均3800元/月；房产三套。张力随即对外澄清，他的财产是“被公开”了。

什么是官员财产公开？

□多年来，舆论纷纷呼吁，应当建立官员财产公开制度。不少人士认为，官员财产公开制度在我国基本没有建立起来；有极少数地方进行了一些尝试，但这些都不能构成严格意义上的官员财产公开制度。在您看来，官员财产公开制度，到底是什么？

■所谓官员财产公开制度，是指法定范围内的国家公职人员依照法定的期限和方式向有关机关申报自己财产并向全社会进行公开，接受有关监督机关和公众检查的法律制度。各国的官员财产公开制度并不完全相同，这主要与各个国家民主政治制度的健全程度有关。

我国的官员财产公开制度作为民主政治制度的一个组成部分，备受人民的关注。但该制度到底应如何定位，如何与现有的政治制度相衔接，这些最为基本的问题无论是理论界还是实务界并没有达成一个共识。

□现在各地对官员财产公开制度都有一定的尝试，但财产公开的主体各不相同。应当如何来界定“官员”的范围？

■“官员”范围如何界定，不是一个技术性的问题，它与官员财产公开制度的功能定位紧密相关。该制度应该是民主政治制度的一个组成部分。

民主政治制度最为重要的内容是代议制民主，即人民选举产生代表，代表组成代议机关，代议机关产生并监督政府。代议机关对政府监督最为重要的手段是财政监督，即政府花的每一分钱应获得代议机关的同意，也就是所谓的代议机关掌管“钱袋子”。

很多学生在实习前对跟岗实习认识不足。学生没有把跟岗实习作为一个重要的教学内容，只是单纯地认为去企业厨房打杂，所以出现学生不愿意去实习，或者实习过程中敷衍了事，甚至实习途中中止实习等情况。

所以，在民主政治制度健全的国家，政府的花销是相当透明和规范的。同时，法治政府使政府的权力运行严格遵守法定程序，“权力寻租”现象可以得到防止。在民主政治制度和法治政府的双重保障下，公共权力的运行是相对公正与廉洁的，最有可能产生问题的是选举过程中的钱权交易。所以，一般要求与选举有关的政务类官员公开自己的财产，而一般公务类官员是不用公开自己的财产的。

□2009年的新疆阿勒泰地区领导干部个人财产公示被称为“破冰之举”。然而，公众在这次公开中发现，领导干部公布的财产状况差距不大，而且这些财产来源基本是“工资”，“各类奖金、津贴、补贴及福利费”等。公众最感兴趣的比如剪彩所得、授课所得、稿费所得、题字所得，甚至贪污所得、受贿所得等，均未有官员主动申报。因此，官员财产公开，公开的究竟应该有哪些内容？

■人民之所以要求官员公开其财产，是想知道官员的全部财产中有哪些财产的获得是与他的职权行使紧密相关的，而这些财产的获得可能会使他并不以公共利益为目的去行使手中的权力，但这类财产的获得往往是很隐蔽的。所以一般来说，财产的数额可能比财产的类型更能说明问题，这也是我国刑法为什么规定“巨额财产来源不明罪”。

我认为，政务类官员可能最应该公布的是其财产数额。一个能说明其巨额财产来源的政务类官员可能比一个身无分文的政务类官员更让人觉得放心和踏实。

如何看待官员财产公开？

□这几年的全国“两会”上有不少代表提出了关于公开官员个人财产的提议。事实上，官员财产公开，一直是各方呼吁较多的一个问题。为什么会有如此强烈的呼声？

■我觉得可以从两个方面来看：一是说明了我国民众对于民主政治生活的参与热情，另一方面说明了我国民主政治制度本身有着一些亟待解决的问题。

我们知道，民主政治制度最基本的制度是代议制民主，即代议机关的代表应在民主政治生活中发挥重要的作用，代议机关代表人民掌管“钱袋子”，而人民通过选举决定代表的去留。我国的人民代表大会制度并不是真正意义上的代议制民主，代表不是专职的，代表与人民的联系不够密切，人民较难通过选举参与到民主政治生活中。而在当前这一状态不可能得到根本改变的情况下，人民只好更多地寄希望于官员财产公开制度，以期对目前的官僚腐败有一定的遏制作用。

□有一些人认为，领导干部也是人，他的隐私应该得到保护。对此，您是怎样认为的？

而在一个民主政治生活作为基本生活状态的时代，为了保障民主政治生活正常健康的运行，掌握公共权力的官员其部分权利受到一定程度的限制是必须的。许多国家的宪法判例都将官员的权利与一般公民的权利区别对待，尤其是在涉及公共事务与公共利益的时候。

□也有一种声音，认为如果实行官员财产公开，可能会引起社会混乱。您是怎样认为的？

■全方位地实施官员财产公开，的确可能引起一定的混乱。当前人民对官员财产公开制度予以如此高的热情与期待，说明了人民对民主政治生活的参与热情。但人民参与民主政治生活最根本的渠道还是选举以及与人大代表的联系，而不是直接地监督官员。“查官员有多少钱”，尤其是对一般公务员，事实上违反了宪法的一般原则——“最小伤害原则”。治理腐败的手段有很多种，官员财产公开只是其中一种，我们也可以通过其他途径，或许对公务员的权利侵害更小，却可以更好地治理腐败。

为什么官员财产公开举步维艰？

□早在1995年，中共中央办公厅和国务院办公厅就联合发布了关于《党政机关县处级以上领导干部收入申报规定》。然而，十几年过去了，官员财产公开制度仍然迟迟不能确定、实施。您认为这一问题的症结何在？

■全方位实施官员财产公开遇到的阻力是可想而知的，而且这一制度的实施需要高额的制度成本，它的可行性以及伤害性都影响了这一制度的实施。

□推行官员财产公开制度，应当如何发力？

■正确理解官员财产公开制度产生的时代背景，以及该制度可能带给我们的结果，是我们在推行制度之前应该审慎思考的问题。官员的腐败并不仅仅是一个官员的执政素养、道德修养，以及财产状况方面的问题，而是一个制度性的问题，是权力如何受到约束的问题。

我们目前是希望官员财产公开制度能遏制权力寻租，那么这种手段与目的之间到底有多大的相关呢？这也可能是目前立法者在真正推动这一制度之前需要认真思考的问题。

□近些年来，舆论和学界对官员财产公开改革面临的阻力有充分的估计，有人甚至拿出具体的调查数据，称有70%到97%的官员反对这项改革。鉴于这项改革本身需要通过官员之手方能推行，有人得出了“期望反对改革者‘自我革命’的改革注定要失败”的悲观结论。您对此抱有怎样的观点？

■其实，了解官员财产公开制度的目的是什么，态度就会明了。制度的目的是治理腐败，健全民主政治制度，完善法治政府。不管官员财产公开制度到底会走多远，它对于完善我国的民主政治制度所起的推动作用都是不可否认的。

□2010年4月，有人在网站上发布名为《湖南省长沙市官员财产公示第一人》的帖子，称长沙市天心区规划局局长张力率先公示个人财产。事后证明，这是“被公示”，但这也被认为是民众推动官员财产公开的一次努力。对此，您能谈谈看法吗？各个击破式的“网友曝”，是否能成为推动官员公示财产的一种新途径？

■在目前民意没有更好的反映渠道，各项民主政治制度不健全的情况下，人民对官员财产公开制度是寄予很高的期望的。

其实，就目前的网络环境与技术而言，我们如果想知道某一官员的财产有多少，是没有任何问题的。由谁来推动官员财产公开并不重要，关键是我们希望官员财产公开能带给我们什么。

□官员财产公开，近年来愈发深入地进入了公众视野，从新疆阿勒泰的“破冰”之时起，就已“开弓没有回头箭”。随着浙江慈溪，四川高县，重庆市江北区，湖南浏阳、衡阳等地的跟进，官员财产公开更成了滔滔之势。对于目前“各地开花”的情况，您如何评价？

■官员财产公开制度并不是民主政治的根本制度，它只能作为代议制民主的一个补充制度，它并不能从根本上解决目前我国政治生活中的一些问题。我国还是应该从完善人民代表大会制度着手，使人民代表大会成为一个真正的民意代表机关。

（田芳：南京大学法学院副教授，宪法学与行政法学博士。主要研究方向：宪法学与行政法学。）