当前党内民主带动人民民主的主要制约因素分析——基于成都基层民主政治建设的实践调查

◎王 凡（中共成都市委党校，四川 成都 610110）

当前党内民主带动人民民主的主要制约因素分析
——基于成都基层民主政治建设的实践调查

◎王 凡（中共成都市委党校，四川 成都 610110）

中国的国情决定了不同于一般国家的民主建设之路，党内民主示范带动人民民主的路径选择，无疑对党内民主的发展提出新的更高的要求。当前基层党内民主带动人民民主在基层的实践中遇到了各方面的阻力，需要我们清醒地把握存在的一些制约因素。

党内民主；人民民主

党的十六大提出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”党的十七大进一步提出：“人民民主是社会主义的生命。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，共产党执政就是领导和支持人民当家作主，关键的问题在于选择什么样的路径实现这一目标。长期以来我们党一直致力于探索一条具有中国特色的民主政治发展之路。经过多年的探索，以党内民主示范带动人民民主在理论上日臻成熟，各级地方和基层党组织的实践也证明，这是一条符合中国国情的社会主义民主政治发展之路。但由于中国的政治传统、特殊的经济社会结构以及已有的政治体制构架等等，党内民主带动人民民主在基层的实践中遇到了各方面的阻力。这既有思想认识的问题，也有来自既得利益的阻力，来自现行体制、法规等的限制。消除人们的思想顾虑，冲破既得利益的阻力，进行体制、制度创新，这些都需要我们清醒地把握党内民主带动人民民主所存在的制约因素。

一、党员干部的“救世主”情结

中国是一个有着2000多年封建历史的国家，专制政治文化传统影响根深蒂固，而民主思想比较缺乏，民主精神缺失。毛泽东就认为：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好。”①邓小平也曾指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”②长期以来在党内存在的与民主格格不入的权力过分集中、家长制、一言堂、个人专断、干部职务终身制等等，无不与封建主义有着千丝万缕的联系。同时，封建小农经济基础上产生的小农意识的影响也不容低估。毛泽东认为：“由于我们的国家是一个小生产的家长制占优势的国家，又在全国范围内至今还没有民主生活，这种情况反映到我们党内，就产生了民主生活不足的现象。这种现象，妨碍着全党积极性的充分发挥。”③小农意识比较突出的表现就是个人崇拜，由于小农经济自身的分散性与弱小性,使他们往往把希望寄托在“救世主”、“青天大老爷”的身上，一旦出现了类似的领袖人物,他们便把领袖奉若神明顶礼膜拜。由于党员干部的成长不可能脱离既定的封建传统文化的影响与制约，许多党员的民主观念不强，民主习惯难以养成，对民主的价值认同没有形成，“民之主”、“为民做主”的观念根深蒂固。在调查中我们发现，许多党员干部在内心深处有一种“救世主”的情结，习惯于高高在上、俯视苍生。他们怀疑党员群众行使民主权利的能力，认为老百姓，尤其是基层群众文化水平低，民主素质差，目光短浅又自私狭隘，只能从个人眼前利益出发判断、选择干部，凭一己私利决定取舍，不顾及大局利益，由群众当家作主绝不会有好结果。因此，认为群众的将来需要党员干部来安排，群众的幸福寄托在党员干部身上。对发展党内民主尚且可以接受，对推进人民民主，特别是基层民主顾虑重重。

二、既得利益的阻碍

从当前我国基层民主发展的路径来看，地方党委、政府的推动是一个非常重要的因素，这在现行的体制中是必需的。问题是民主机制一旦创新出来，就要及时地进行制度化、规范化和程序化，从而使民主进程得以可持续发展。我们从调查中发现，基层以党内民主带动人民民主的探索，存在着一种“两头热中间冷”的状况。一方面是地方党委高度重视，思路明确，态度坚决，并且提出了具体要求，另一方面是广大基层党员群众积极响应和拥护。但就是部分区（市）县以及乡镇领导干部瞻前顾后、顾虑重重。他们担心如果普遍实行“公推直选”，还要不要党的领导？顾虑推进基层民主会不会贻误经济发展的速度，造成发展的被动局面；担心推进基层民主有可能把中国农村中的家族、帮派等问题重新召唤出来，使农村的宗法势力、黑社会组织和其他恶势力乘机合法化；甚至认为民主过头会引发不同意见的抬头、不同利益的争执乃至不良政治要求的泛滥，进而导致不稳定，等等。表面上看这是思想认识不到位的问题，实际上则是既得利益的问题。对于思想和利益的关系有个形象的说法叫“屁股决定脑袋”，说的是人的利益决定立场，立场决定观点，观点决定行为。随着党内民主与人民民主的推进，官员要通过党员群众的选举产生，要得到多数人的拥护与支持；其权力要受到各方面的制约，不能为所欲为，还要与老百姓平起平坐、讨价还价；来自民主的监督会越来越到位，能够随意动用社会公共资源的空间会越来越少。而这些首当其冲就是区（市）县以及乡镇的各级领导干部，对既有权力的眷恋以及对未来不确定性的担心，使得他们裹足不前，视改革为畏途。因此，就各级领导干部而言，推进民主既要解放思想，更要有壮士断臂的自我改革精神和破

除既得利益的勇气。

三、理论支撑不足的制约

随着改革开放的不断深入，在中国经济社会取得巨大进步的同时，改革中利益关系的调整极大地激发了人们的政治参与，新问题、新矛盾层出不穷。在保持地方发展和维护社会稳定的巨大压力下，地方和基层的干部用传统的办法解决这些矛盾和问题已是力不从心的情况下，急于找到新的化解矛盾、解决问题的办法。而民主机制是世界公认的最有效化解矛盾、包容矛盾的方法。因此，地方和基层的民主实践中可以说是被现实逼出来的。但这样的创新由于缺乏理论层面的支撑，其合法性往往遭到了广泛的质疑，存在着一定的风险性和不确定性。创新的实践一定要有创新的理论支撑，我们不仅要及时把实践的最新成果上升到理论层面，而且要通过理论创新推进实践的进一步发展。例如，实行“公推直选”，党管干部原则如何落实？现在党管干部的原则是体现在管“人头”、管结果，还是应该转变到管程序、管过程，转变到调动党员群众政治参与的热情上，体现在制定民主程序、推进民主发展上来？又如，组织部门的职能应该怎样定位？有的同志讲：“组织部就应该是组织党员选干部。”当年马克思在总结巴黎公社经验的时候，提出的第一个原则就是普选制，所有的领导干部都是选举产生的，并且是可以随时通过选举撤换的。但在随后的社会主义革命和建设实践中任命制反而成为主要形式。组织部的职能应该由现在考察、任命和管理干部回归到组织公平、公正、公开的选举，组织部就是组织选举的部门。再如，怎样认识一些国家法规和党内规章滞后于基层民主推进的实际，导致改革与法规、规章的矛盾与冲突的问题。应该说法规和规章滞后于改革和实践是不可避免的，但是长期滞后那就不利于改革和实践的顺利进行，尤其是在改革和实践取得重大进展和突破以后。如果我们不能从理论与实际的结合上，对这些问题作出令人信服的回答，这将成为影响改革创新的重要制约因素。

四、“下改上不改”的体制瓶颈

就目前党内民主带动人民民主的实践而言，民主的发展只是处于基层的层面，而不是一个全面的民主发展。这就是说基层民主是在体制上层的民主改革没有进行的前提下推进，因此这种改革所面临的压力会非常之大，发展的势头会很不稳定。并且由于授权主体的不同，上下级组织在实际运转中必然会出现矛盾和问题。例如，“公推直选”的乡镇书记由党员群众选举产生，并且按照现行的考核办法，如果年终考核没有70%的党员群众支持，他就要“下课”。那么他是应该对下负责还是对上级负责？特别是上级的命令与部分群众的意愿发生冲突的时候，会不会出现政令不畅，执行不力的情况。事实上基层干部直接面对群众，直接面对大量实际问题，常常会出现两难的选择。我们也听到一些基层干部“下改上不改，改了也白改”的议论。尽管从理论上讲，上级组织的政令代表了最广大人民群众的根本利益，党的利益与群众利益根本上是一致的。但基层的工作总是具体而且现实的，他们没有多少回旋的余地，必须做出选择。比如，上级决定规划一条高速公路从一个镇通过，全封闭的高速公路会给群众的生产生活带来不方便，因而这个镇绝大多数群众都不同意，这个书记听谁的？就这个问题，我们在调研中问了好几个“公推直选”的书记，回答几乎都一样，那就是尽可能做工作，尽可能说服群众。在矛盾困惑面前，已经有一些选举出来的干部，只想当“老好人”，该管的事不敢管，该说的话不敢说，该批评的不敢批评，甚至该处理的不敢处理，采取回避的态度，使政令渠道出现了不同程度的梗阻。“对上”与“对下”的矛盾本来就是普遍的客观存在，它实质上是局部与全局、当前与长远、部分与整体的利益矛盾在管理体制上的表现形式，只不过由于“公推直选”而在基层党组织书记身上凸显出来，这与其说是对他们的考验，还不如说是对我国现行政治体制的挑战。

五、对党内民主能否带动人民民主的质疑

在我们调查走访中也发现，有相当一些党员群众认为本地区党内民主和人民民主的发展水平差不多，并没有谁带动谁的逻辑关系。一些党员干部认为本地区的党内民主并不比人民民主更先进，在有些方面甚至落后于人民民主，对党内民主能否带动人民民主表示质疑。例如，党代会和人代会相比较，对基层党员而言，面前人大代表的吸引力要大过党代表。有的基层党员反映，人大代表至少每年能开一次会，决定重大问题，平时还有视察、调研等等；而党代表就是“三手代表”，即开会之前与领导握握手，开会时举举手，开完会挥挥手再见。代表职责就算履行完了，因此有“一次性代表”之说，更多的把党代表视作一种政治荣誉。又如，人大代表可以联合提名候选人，而多年来党内选举的候选人(包括党代表候选人)的提名主要是通过“酝酿”或在基层党员推选候选人后由领导机关“集中”的方式产生，缺乏自下而上的选举人联合推荐提名的渠道，使选举人选择空间有限，参选热情和积极性不高。再如，一些基层党组织，特别是农村党员的素质结构令人堪忧。据我们了解，在成都的一些边远乡村党员不仅人数少（多的村50-60人，少的村20-30人），而且年龄大（50岁以上的占60%，60岁以上的占50%），文化低的党员占多数。在这样的基层组织推进党内民主，并示范带动人民民主的发展难以让人信服。

注释：

①《毛泽东选集》第2卷，第731页。

②《邓小平文选》第2卷，第332页。

③《毛泽东选集》第2卷，第529页。

中共成都市委党校党建教研部主任、教授。

D262.11

A

1008-9187-（2010）02-0073-03

朱凤霞