市民社会框架下的政治治理理念

◎鲍景华（中共四川省委省级机关党校，四川 成都 610017）

市民社会框架下的政治治理理念

◎鲍景华（中共四川省委省级机关党校，四川 成都 610017）

该文从三个方面研究了市民社会框架下的政治治理理念：有容、有限、善治。有容是政治治理的条件，有限是政府治理的保障，善治是政治治理的目标。只有市民社会的充分发展和完善，政治治理才得以可能。

市民社会；政治治理；有限政府；善治

从世界银行1989年在讨论非洲的发展时首次提出“治理危机”的概念以来，“治理（governance）”这个概念在学术界流行开来。英语中的governance,源于拉丁文，原意为操控、引导和控制，治理的词根“gubernare”，其含义是掌舵。在英语中，这一单词具有明智、负责、恰当的含义。治理作为政治学术语，都是围绕着公共权力展开的，反映着国家与社会之间一定的权力关系。它通过对公共权力的配置和运用，对社会的统治、协调和控制，以达到一定的目标。

当前，对治理问题的研究呈现多元化局面，“治理”一词在许多领域，被不同利益集团和群体在不同的场合用于不同的、甚至是互相矛盾的目的，但其中隐含的政治意义却有着共同之处。“治理”并不要求认同某种政治制度，并不是推行某种意识形态，而是为实施某项计划，在不同利益相互作用的领域建立共识和妥协。俞可平认为，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力引导、控制、规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。[1]不同于传统的统治理论，治理的权威不仅仅是国家机构，还包括建立在市民社会基础之上的非政府部门。这种多极化，多元化的治理理念，由此引发主体多元化、过程互动化和方式协调化的诉求，“面对全球化的国际事务，以及日益活络的社会互动和高度复杂的公共问题，过去强调政府角色、国家干预的‘统治’典范，已然无法充分回应人民的需求以及有效地因应危机的发生，因此，一个超越传统政治学架构……的‘治理’典范就在理论与实务压力下酝酿而出”。[2]

面对全球性的各种治理危机，仅仅依靠政府无法进行统治时，治理理论认为公共产品的供应可以通过市场由私人部门和非政府部门承担，公共事务的管理权限和责任要从传统的政府统治中分离出来，形成一种以政府为主导，私人部门和非政府部门共同治理的局面。这就是说，治理理论是以市民社会为基础的共治。“善治实际上是国家权力向社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，其基础就是公民社会”。[3]市民社会的现代性意义与价值，在于它构筑了市场经济的自由发展的平台和确立起了独立个体性、个体自创性和个体与个体之间的契约关系原则。“契约在其自身不断发展演进的过程中，逐渐凝炼成了具有平等、人格、独立、自由、人权、诚信、协作等人文精神的契约理念。”[4]而政治治理理念，在这样的理论和现实框架下，就是与市民社会契约理念相互暗合的理念。或者说，这种治理理念具有契约性。本文拟就契约治理理念框架下政府的治理理念这个主题进行探讨。

一、政治治理具有宽容与理性妥协的精神——有容

市民社会是一个利益主体多元化的社会，各个利益主体之间又是平等、自愿、自由的，他们之间以契约为依据建立各种关系。如果一种利益主体坚持不肯妥协，必须与对方达到你死我活的结果方肯罢休，这必将对社会秩序造成破坏性的后果。如果对立双方都坚持认为自己的目标、原则、要求是绝对正确的、绝对合理的和公正的，并认为对方的一切是错误的、不合理的，应该全部抛弃的，这样他们往往会不惜代价来实现自己的要求，结果只能是矛盾更加尖锐，合作不能实现。也就是说，在个人理性与集体理性冲突的情况下，各人追求利己行为而导致的最终结局是一个“纳什均衡”，也是对所有人都不利的结局。所以，理性考虑对方的要求，合理地妥协、让步是建立契约的关键，而不是坚持一己之利。所以，我们认为建立在市民社会基础上的政治治理理念的首要精神就是宽容与理性的妥协精神——有容。这一精神内涵不仅仅是政治治理的需要，而且与自由主义的契约精神暗合，体现着更为宽广的公民的政治自由和政治参与。政治治理的最终目标不是完成某种政治目标，实现国家的统治，而是在一种更高的层面上实现政府、利益集团、公民的共赢。

所以，市民社会以私人领域、志愿性民间组织、公共领域、社会运动以及个人主义、多元主义和宽容精神而展现着自由契约精神和现代社会生活。良好的政治治理需要市民社会的支撑，而以契约精神为核心的市民社会则在政治治理的引导下才能积极向“善”治发展。市民社会的培育是累积的结果，也是政治体系刻意安排的结果。同时，市民社会的培育是一个选择的过程，其目的是尽量为政治的运转创造一个适宜的社会基础。“中国现代化的两难症结真正的根本的要害，在于国家与社会二者之间没有形成适宜于现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的、自治的结构性领域。”[5]在当代中国培育市民社会的根本就是转变治理理念，重新定位政府在治理中的角色，把公共生活的秩序重新奠定于社会而不是国家或者政府的基础之上。政府在治理过程中允许、包容各种利益群体、各个阶层的各种需求，合理地接纳、培育、管理社会团体，在治理过程中和这些第三部门形成良性的互动和合作关系，促进政治实体关系的和谐。

当前，中国经过30多年的经济体制改革，社会结构有了很大的变化，已经具备了市民社会的基础。大批具有独立利益的私人部门、社会组织和有着独立思考能力的个人大量涌现，它们对于国家的治理有着自己的利益需求，况且很多利益集团的存在已经在某种程度上给国家的治理带来了巨大的压力，对现有的国家统治模式提出了挑战。所以，经济高速增长的同时，中国构建和谐社会应转变以“统治”为特征的政治体制，转向以“治理”为主导的共赢模式。在统治方式上不仅实行强制的统治管理，又有与非政府组织之间的民主协商与妥协；既采取正统的法制制度，又有所有参与治理的主体间都自愿接受的非正式的措施约束。

治理的本质特征在于它是政府与公民的合作管理，治理的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或市民社会。没有一个健全、发达的公民社会，和谐社会里的治理理念就成了空中楼阁。社会资本与政治治理二者是一种相互制约和依存的关系。“充裕的社会资本储备往往产生联系紧密的市民社会，而市民社会是现代自由民主制度的必要条件”。[6]所以，就当下中国的治理实践来说，迫切需要政府摒弃权威主义治理理念，树立从“统治”向“治理”，从“全能政府”向“有限政府”转变的治理理念。重点是处理政府与市场、企业、社会、公民之间的关系，实现社会治理的主体由一元走向多元，即从以政府为唯一治理主体的治理模式转向政府、市场、社会组织和公民为多元主体的共同参与治理模式。

为此，当前要完成治理模式的转变，当务之急就是培育和完善中国脆弱的民间力量，使其成为名副其实的第三部门。面对中国民间组织生存和发展的种种问题，加快民间组织的发展，首先，政府要放松对民间组织的管制，要看到其在公共事务和实现政治稳定中的重要作用；其次，要加快规范民间组织良性发展的法律、法规的建设，引导民间组织合法、快速、规范发展；再次，民间组织内部要形成合理的结构，同时承担起更多的社会管理和服务职能。

二、政治治理要求——有限政府

潘恩认为，“管得最少的政府就是管得最好的政府。政府本身不拥有权利，只负责义务”。这句话体现出古典自由主义，亦即今天保守主义的精神。古典自由主义不同情国家，也不赞成政府过多的干预。约翰·洛克在《政府论》中，把政府看作是“必要的恶”，明确提出“有限政府”的概念，强调以基本人权（生命权、财产权和自由权）来为政府行为设置“底线”，以法治和人民的“革命”权来抗击政府强权。国家是一种“必要的恶”，之所以说它是一种“必要的”，是因为国家在保持社会秩序，保卫国家安全方面，能够确保各项政策和协议的一致性，它是有效的和必要的。然而，说它是一种“恶”，因为它把集体意志凌驾于个人和社会之上，限制个人自由的发展。潘恩对社会与政府作了区分，认为“社会在各种情况下都是受人欢迎的。但说到政府，即使是在它最好的情况下，也是一件免不了的祸害，而一旦碰上它最坏的时候，它就成了不可容忍的祸害”[7]，主张以宪法至上的共和制度来降低政府“祸害”的程度。因此古典自由主义的理想在于建立一种最小的或所谓“守夜人”式的国家，其任务是保护公民不受他人侵犯。

有限政府理论最初的理论渊源是保护公民的自由和财产安全，而在当前有限政府理论发展成为一种政治治理的应有之义，旨在改变过去传统的统治模式。有限政府，是指权力、职能、规模和行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约的政府。包括三个方面：其一，有限政府是权力必须予以分立并受到制衡的政府；其二，有限政府是一种试图协调个人权利与政府权力的关系，并在二者之间寻求平衡的政府理论；其三，有限政府是政府与市场、政府与社会、政府与政府之间权力重新进行制度性分配的一种范式。

有限政府的努力方向，并不意味着随着权力和职能的收缩，政府的责任就可以减少，反之，责任政府的意识必须加强。责任政府是指正确地、有效地、合理地行使国家行政权的国家行政机关，它意味着国家行政机关是公民权利的忠实代表者和有效维护者，意味着国家行政机关切实履行职能，意味着国家行政机关及其工作人员在违法失职或不当行政时必须承担道义上、政治上或法律上的责任。然而，有学者指出，政府工作中还存在着很多不尽如人意、责任意识淡化的方面，如政府职责“错位”、“缺位”的问题仍不同程度地存在；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重，违法或者不当的行政行为得不到及时制止和纠正；对行政权力的监督和制约机制还不够健全，等等。解决这些问题，打造有限政府，是推进我国行政改革的重要任务。

当前，在市民社会的框架下，我国打造有限政府离不开宪法的保障，这需要从以下三个方面进行完善。其一，现代政治制度之所以要以宪法为基础，就是要通过制定宪法的形式为国家权力设定根本的规则——提供合法性来源，规定行使的依据、标准和程序，明确其界限和责任。宪法通过对责任主体、责任对象和责任内容等方面作出规定，从制度上构建有限政府。其二，纯粹民主不能充分保障政府承担其责任，纯粹的民主可能导致民主的滥用，形成“多数人的暴政”或“无政府状态”，从而影响政府承担责任。但有了宪法的支撑，民主沿着宪法和法律规定的轨道运行，就不会出现这种情况。其三，政府权力亦受到宪法限制，不得行使宪法没有授予和禁止行使的权力，否则必须承担违宪责任；其权力也不得侵犯宪法所规定的公民权利，而且有义务保障公民权利的实现。所有这些正是有限政府的内涵。

所以，有限政府不仅是责任政府，更意味着政府是在宪法的框架下运用行政权力，受法律的监督，是完全意义上的法治政府。

三、政治治理的目标——善治

在市场经济的框架下，政府的治理是实现公共利益的最大化，以最小的投入带来最大的公共收益，但是在制约自身权力、满足社会多元化的需求、培养市民社会的生活方式等方面也存在着内在的缺陷。政府和市场都存在无法避免的缺陷，相对而言，政治治理可以弥补市场和政府（国家）在协调、控制和分配方面的某些不足。善治概念和理论正是基于市场失灵和政府失灵应运而生。

“善治”的概念由世界银行提出后，不胫而走，成为某种不言而喻的要求和标准在国际间流行。它常常与在第三世界国家推进民主和有效率的政府的努力相联系。1996年，国际会议年会的主题就是讨论何为有效的治理，最后的结论是：减少国家的特权，加强市民社会的力量。善治即政府与社会实现良好的合作与良性互动，有效完成对公共事务的治理。善治的根本特征在于政府与社会二者在共治过程中建立良好的合作关系，与传统“善政”的区别正在于此。善政是政府这一单一主体的良性运行，而善治是两个主体的良性互动。

因此，所谓善治，是指在最大限度地推动社会发展的前提下，建立政府公共组织与公民社会之间的合作关系，其本质是“政府与公民社会对公共事物的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[8]

这里的新颖关系其实就是国家依赖于市民社会从而实现最佳治理的自愿协作关系。笔者前面提到，政府在制约自身权力、满足社会多元化的需求、培养市民社会的生活方式等方面存在着内在缺陷。但是在市民社会发育良好的社会里，政府就可以把由自身的缺陷所带来的危害降到最低，依赖市民社会的民间组织达到最有效的治理。而民间组织也在这种和政府的协作过程中不断地完善和调整与政府的关系，从而实现真正的社会治理。

目前，就中国的现实而言，社会权力萎缩导致国家权力过分扩张，再加上缺乏相应的制约和监督机制，导致国家政治腐败，社会冲突加剧。在全球政治治理理念的浪潮之下，中国政治治理的主要任务是，在市民社会的框架下完成自上而下的单向权力向度向自下而上和自上而下的双向权力转变。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程实际上就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会范围看，善治离不开政府，但更离不开公民……善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说在政府或国家，还不如说在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的民间社会，就不可能有真正的善治”。[9]这不是国家改革，也不是政治体制改革，而是要将部分社会权力从政府和公共部门转移到个体和私营部门。实质上在于建立在市场原则、公共利益以及认同基础上的协作，善治的管理机制并不是主要依赖于政府的权威，而是市民社会协作网络的权威。其权力的向度是多元的、互助的，而不是单一的和自上而下的。

要建立多元的协作治理机制，就需要政府积极培育社会力量，只有社会力量不断壮大，善治才得以可能。所以，培育社会力量的渠道是让那些目前有能力的民间组织参与到政府的治理中来。“善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。显而易见，保证公民享有充分自由和平等的政治权力的现实机制只能是民主政治，这样，善治与民主便有机地结合了起来”。[10]

这种政府和民间组织之间的合作要依托市场机制，让那些具有共同志趣、利益和要求的人们自愿地组织起来，按照不同的需求形成各种利益群体，为满足自己的利益需求，维护自身的利益，自愿参与到国家的治理中来。当然国家要转变当前对于社会力量的态度，在立法上放开对社会团体的管理，允许它们在法律的框架下参与国家的治理，这所有的一切才有可能。

[1][3][9]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000：5；11；11.

[2]陈钦春.系谱学观点之剖析[J/OL].铭传大学2005国际学术研讨会，转引自www.mcu.edu.tw/department/pubaffair.

[4]杨解君.契约文化的变迁及其启示（下）[J].法学评论，2005（1）.

[5]邓正来、景跃进.建构中国的市民社会[J].中国社会科学季刊（香港）,1992(1).

[6]弗朗西斯·福山.社会资本、公民社会与发展[J].马克思主义与现实，2003.(2).

[7]托马斯.潘恩著,何实译.常识[M].华夏出版社，2004:2.

[8][10]俞可平.治理和善治——一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001(9).

鲍景华，中共四川省委省级机关党校副教授。

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1008-9187-（2010）02-0057-04

朱凤霞