民国时期东北地方政府土地开发政策研究

尚 伟

（辽宁大学 辽宁沈阳 110036）

一、土地丈放政策的推行

民国初期的土地清丈是将官有地亩丈放升科，变为私有地亩。这一时期，东北地方政府进行土地清丈的目的在于通过丈放浮多地亩和督促垦地升科来增加政府的财政收入。

1915年1 月，奉天全省官地清丈局成立，该局规定“除清丈民旗各地外，所有前清皇室庄田以及大段官地、河淤、苇塘、种树公所试验种树地段、各处养鹿山场一律统归该局丈放”。(1)规定“国有旗民各米地，前清已撤之户礼兵刑工五部官地，三陵各地，内务府皇室各地，王府各地，苇塘山荒河淤各地”，并先后入手清丈。1918年6月，张作霖饬令财政厅王永江厅长将所有官地一律丈放。

在这一时期，吉林省的土地开发也有了一定的进展。1915年5月，吉林全省土地清丈局成立。规定“如丈出余地无论旗产民产，除照例升科外，每垧土地须缴价大洋三十元，中地二十元，下地十元”。(2)同时制订《吉林省清丈民旗各项地亩暨兼放零荒规则》，对吉林、伊通、磐石、双阳、扶余、双城、宾县、同宾、五常、榆树、滨江、阿城、延吉、珲春、敦化、和龙、汪清、东宁等18县的民地“一律按亩清丈”。(3)

黑龙江是东三省中荒地面积最大的省份，1914年2月，黑龙江省民政厅长朱子桥请准农林部将“全省所有荒熟地未经出放者一律出放，已放者一律清丈，已放未经开垦者一律撤佃”，并委任实业司长金纯德为全省清丈局督办，向各县派清丈员分设行局，令各县知事为帮办，对全省荒地进行丈放清理。1914年3月，黑龙江省行政公署颁发放荒简章，通令各荒务局遵照推行，并设立黑龙江省清丈兼招垦总局，对全省土地进行清丈。其后黑龙江省清丈局布告清丈本旨，规定领垦数量“凡备牛犁一具者只准放给四方（每方四十五垧），如有使火犁者再酌量增加”，(4)按照垦户耕种能力出放荒地；“须由委员到段时查验明确始能放给”，放荒时检验更加严格。并于1914年5月再次发布布告规定了受地办法、垦齐年限、接济子种，“凡备牛犁一具给荒四方（每方四十五垧）并接济大洋五十元，以备粮草之需”。(5)政府出资奖励垦荒，对垦荒者进行奖励，有助于激励垦荒者的积极性。

二、催垦抢垦章程的实行

农林部于1914年3月和11月颁布了《国有荒地承垦条例》、《边荒承垦条例》，废除清代皇室私有皇庄，由各地方政府陆续放垦。规定：边荒范围为“直隶边墙外，奉天东北边界，吉林边界，黑龙江、山西边墙外，陕西边墙外，甘肃边墙外，新疆、广西、川滇边界”。(6)为了安置移民，开垦荒地，加速土地开发，同时解决“领荒不垦”的问题，东北地方政府采取了许多有力措施。

1914年2 月成立了黑龙江省清丈兼招垦总局，拟定《黑龙江省招垦规则》和《黑龙江省清丈规则》。规定：“垦户承领新放荒地，……第三年如未垦至十分之四，或届垦齐年限尚未垦竣，应将未垦部分收回另放，不退原价”。(7)同年公布《黑龙江省行政公署招垦布告》，鼓励移民垦荒。讷河县规定：“荒地占领后如三年内不能开垦即将荒价充公，荒地另放”，故承垦的铁岭县农户“均预备牛车子种即行北上”。(8)

1913年6 月，黑龙江省行政公署颁布淘汰垦农法，整顿讷河县移垦事项，规定该项整顿“由淘汰农户为入手，所有安心耕种者按其成绩奖励，如老幼懒惰废疾者一律淘汰送回原籍。”(9)1928年12月，时任黑龙江省省长的常荫槐在各县出示布告，对于在黑龙江省开垦者“先往开垦者即获有垦权，后至者虽早获有垦权作无效”，(10)并订抢垦章程十七条同时公布，以杜绝垦民领荒不垦的现象。

东北各省催垦抢垦章程的颁布和实行，督促和鼓励垦荒，对促进东北土地开发，经济发展具有重要意义。

三、移民垦荒的推广

东北地区的土地开发，主要是依靠外来移民的垦荒。因此，东北地方政府十分重视移民和垦荒的结合，订立各种促进移民的办法，主要包括拨给移民轮船火车免票凭证；预备庄田所用的器具，凡移民不能自备的由政府发给，三年后由移民备价返还政府；政府设立专官管理移民之事；鼓励移民携带家眷以定居东三省。

通过多方面促进移民垦荒的推广，进一步推动东北地区的土地开发。

1914年1 月，奉天民政厅长与吉林、黑龙江两省长联合磋商移民开垦东三省荒地办法，规定：“外省移民愿往者由公家给资，并不收取地价”，“三省民政长督饬所属官长调查居民情形，与内地移民能否融洽相处”，“内务部设移民筹备事务总局，各省设移民分局，所属各县均设移民事务所筹划关于移民事项”，“移民经费应由各省分筹或另以他法筹备”。(11)

在移民实边浪潮的推动下，1915年10月，关内移民区域扩大，由山东省扩大至山东、直隶、安徽、湖南、湖北五省人民“如愿移边者皆予照准”，(12)屯垦区域由黑龙江一省扩大至东三省。1915年12月，内务部发布移民经费筹措办法：移民之际所有召集起行一切费用由移出之省担任；移民已达地点安插布置一切费用由移入之省担任；所有移民船车路费由中央设法担任。1924年2月，王永江又拟定移民垦殖章程，同时由省库拨出巨款奖励移民，“以期人口繁殖，产业勃兴”。(13)

由于东北地方政府对移民垦荒进行资金支持、政策扶持，推动了移民实边的发展。东北地区人口迅速增加，大量荒地得到开垦，耕地数量有很大增长。

东北耕地面积从1914年的1.3亿余亩增加到1927年的1.7亿余亩，增加了28%。其中黑龙江增幅最大，达44%，而吉林增加耕地最多，达1840多万亩。奉天新增的耕地面积也达396万余亩。吉林、黑龙江土地开垦的潜力仍很大，1914年后的耕地面积大幅度增加。1927年同1914年比较，两省耕地分别增长38.5%和44.1%。尤其是1925年后，随着关内移民数量的猛增，耕地面积的增长速度也随之加快。据调查，自1925年后，东北每年都有五六百万亩耕地的增加。1925年至1927年底的3年间，东北全境的耕地约增长14%。(15)

四、屯垦方案的实行

在20世纪20年代，催垦抢垦政策推行的同时，东北地方当局又制定了屯垦方案，并着手进行，最后兴建了兴安屯垦区，促进了土地的开发。

（一）屯垦办法的制定

1925年2 月，东北边防督办张作霖预定屯垦办法：“在省公署设立垦务督办总务处；设立遣送垦民事务所，招致各县垦民；奉吉黑各设垦务局专管垦务事宜（奉天业已指定设立辉南县）；开垦县设垦务委员一名由省公署咨议或退任知事选充”。(16)1925年3月，制定东北屯垦办法大纲，对荒地的等级、价格、垦竣年限进行了规定。“荒地分三等价格起课；上则地限三年开竣起课，每方大洋百元；中则地限四年开竣起课，每方大洋八十元；下则地限六年开竣起课，每方大洋五十元”。(17)自张作霖实行屯垦方案之后，到1925年6月间，关内垦民“赴江省者业有六万余人”。(18)据计算，1923年到1928年六年间东三省移民人口增加了180多万人。大量移民的涌入，对东北的荒地垦植事业起了重大的推动作用。

（二）兴安屯垦区的开辟

1928年7 月，张学良就任保安总司令之后，以“开垦一项尤为急务”，开始实行“裁兵殖边”政策，制定屯垦计划书，筹建兴安屯垦区。并组织兴安屯垦公署（初为索伦区屯垦公署），任命东北炮兵司令邹作华为屯垦督办。1928年10月，划定屯垦区域：“在黑龙江省境内，内兴安岭之汤，北接呼伦贝尔，东界泰来，南界奉省，西连外蒙古，其幅员东西长一千五百余里，南北宽二千里”，“一面屯兵开垦一面迁招直鲁难民开垦”，(19)并决定屯垦事宜由三省一致施行。1928年10月，规定兴安屯垦区屯垦经费来源“一半出自地方款，一半即以撤军事机关之经费拨充”。(20)1929年1月，兴安屯垦公署改组为东北第三屯垦区公署。兴安屯垦区筹建之后，成果比较显著，到1929年7月，“索伦之第一团已成熟800垧，驻余公府王爷庙之第二团开熟500垧，第三团开熟700垧”。到1929年末，兴安屯垦军“统计开地5000余垧”。(21)

在实行军垦的同时，兴安屯垦区亦实行民垦。1929年，兴安屯垦公署分别接纳安置河南、山东难民944户，4857人。对于已放荒地，实行催垦措施。同时又颁布了《兴安区屯垦移民办法》、《兴安区垦户怠垦罚则》等法规，对移民等事项进行管理规定，并对未按期垦齐荒地者进行罚款、撤佃等惩罚措施。“仅1929年，整个屯垦区即有196236垧荒地被垦辟出来”。(22)

五、总结

民国时期东北地方政府施行的一系列土地开发政策，包括土地丈放、催垦抢垦以及屯垦办法，既促进了东北地区的土地开发，又对东北地区的农业发展有着重要的意义。这一时期的移民涌入和土地开发，为后来东三省成为重要的粮食生产中心奠定了基础。

注释：

(1)《盛京时报》，1915年1月29日，第2468号。

(2)《盛京时报》，1915年5月1日，第2544号。

(3)吉林巡按使公署档案，11（7-7）-1360号 。

(4)《盛京时报》，1914年3月28日，第2213号。

(5)《盛京时报》，1914年5月13日，第2252号。

(6)《边荒承垦条例》，农商部编：《农商法规》，1925年该部版。

(7)《盛京时报》，1914年4月3日，第2218号。

(8)《盛京时报》，1912年8月8日，第1725号。

(9)《盛京时报》，1913年6月26日，第1987号。

(10)《盛京时报》，1928年12月18日，第6842号。

(11)《盛京时报》，1914年1月31日，第2166号。

(12)《盛京时报》，1915年10月22日，第2691号。

(13)《盛京时报》，1924年2月21日，第5173号。

(14)表中数字，1914年据北洋政府农商部：《第三次农商统计表》，第1页；1927年据连浚：《东三省经济实况揽要》，第131页。转引自汪敬虞主编《中国近代经济史》（1895-1927），经济管理出版社，2007年3月，第932页。

(15)《中东经济月刊》，6卷3号，论著，1930年3月，第52～53页。

(16)《盛京时报》，1925年2月3日，第5501号。

(17)《盛京时报》，1925年3月26日，第5551号。

(18)《盛京时报》，1925年6月3日，第5617号。

(19)《盛京时报》，1928年10月6日，第6771号。

(20)《盛京时报》，1928年10月27日，第6791号。

(21)《盛京时报》，1929年7月6日，第7026号。

(22)衣保中：《东北农业近代化研究》，吉林文史出版社，1990年7月，第62页。

(23)胡玉海、马尚斌：《奉系经济》，辽海出版社，2000年，第13页。

[1]辽宁省图书馆藏盛京时报影印件[N].盛京时报，1912－1931.

[2]汪敬虞.中国近代经济史（1895-1927）[M].北京：经济管理出版社，2007.

[3]金颖.近代东北地区水田农业发展史研究[M].北京：中国社会科学出版社，2007.

[4]胡玉海,马尚斌.奉系经济[M].沈阳：辽海出版社，2000.

[5]衣保中.东北农业近代化研究[M].长春：吉林文史出版社，1990.

[6]郭剑林.北洋政府简史[M].天津：天津古籍出版社，2001.