将国际移民促进现代化建设的积极作用最大化

刘国福

(北京理工大学法学院,北京 10029)

将国际移民促进现代化建设的积极作用最大化

刘国福

(北京理工大学法学院,北京 10029)

国际移民在促进一个国家实现由传统社会向现代社会的转型中发挥着不可替代作用。中国在现代化的进程中需要倚重国际移民因素。与其他国家和地区相比,我国的国际移民仍然偏低,在外国人出入境本国、本国公民出入境等国际移民的 12个方面,都存在着非常明显的巨大差距。我们需要把握今后一段时间内中国国际移民的发展趋势,采取肯定和倡导多元文化、推行促进移民社会融合政策和摒弃拒绝外国人才获得中国永久居留权的观念等积极措施,将国际移民促进现代化建设的积极作用最大化。

国际移民;现代化;中国

一、中国在国际移民方面与其他国家和地区的差距

中国是后发追赶型现代化国家,不同于英国等早发内生型西方现代化国家,在现代化的进程中更需要倚重国际移民这一外部因素。历史上,国际移民曾经推动中国部分地区经济社会的繁荣。1930年,国际移民约占上海总人口78%。国际移民的大规模植入与吸纳启动了上海早期现代化进程。1942年,上海国际移民达到 15万,1949年,仍然有 2.8万[1]。而 2006年,外国人在上海就业者仅 33 824人。1912年,在哈尔滨的俄国侨民有 43 091人,占当年哈尔滨总人口的 73.7%。1930年,在哈尔滨的苏联侨民 27 233人,无国籍俄罗斯人 30 619人。哈尔滨的城市化进程明显是国际移民外力作用的结果。1949—1950年,大批上海、天津难民涌向香港,其中有资本家、高层次人才、熟练工人,他们带去的资本、技术和管理经验为香港经济的繁荣奠定了资本和人力基础[2]。

由于历史原因,国际移民在 1949年建国后迅速消退甚至消失,直至 1978年改革开放。改革开放 30年来,中国国际移民发生了巨变,大进大出和快进快出的人员国际流动保障了我国与外界的联系。据公安部出入境管理局统计, 2009年,出入境人员总数 3.48亿人次,是 1978年 566万人次的 61倍[3]。2007年,40万外国人持居留证在中国居住。但是,如果与其他国家和地区相比,我国的国际移民仍然偏低,存在着非常明显的巨大差距。

1.外国人出入境方面。根据公安部出入境管理局数据,2005、2006、2007、2008和 2009年,外国人入出境中国为2 025万、4 394万、5 207万、4 800万、4 373万人次。同期,分别有 1.753亿、1.751亿、1.71亿、1.75亿、1.63亿外国人持临时居留签证入境美国[4],2 798 210、2 855 629、2 988 815、2 962 536和 2 770 082外国人入境台湾地区[5]。2009年,出入境中国的外国人人次占中国总人口 3.26%,出入境美国的外国人人次占美国总人口的 132.64%,①假设入境人次与入出境人次的关系是1∶2.5。出入境台湾地区的外国人人次占台湾地区总人口 30.14%。也就说,在出入境本国外国人人次方面,美国人均是中国人均的 40.8倍,台湾地区人均是中国内地人均的 9.3倍。

2.本国公民出入境方面。根据公安部出入境管理局数据,2009年,我国内地居民出入境人次 9 491.5万人次,占总人口比例是 7%。以此推算,出境人次约为 4 000万人次,占中国总人口 3%左右。据兰德公司的一项调查, 2003—2004年,美国公民出境 6 000万人次、澳大利亚公民出境人口 400万人次,年出境人次均约占其总人口 20%。德国公民出境 5 000万人次,约占其人口 61%,英国公民出境 6 500万人次,约占其人口 104%,爱尔兰公民出境 800万人次,占其人口 200%[6]。

3.在本国居住的出生在本国以外其他国家的人数方面。根据国际移民组织数据,2010年,在中国居住的出生在中国以外其他国家的人数占总人口的 0.1%,,与印度尼西亚、越南等发展中国家的比例持平。不仅低于美国13.5%、日本 1.7%、德国13.1%、韩国1.1%等发达国家的比例,也低于印度 0.4%、巴西 0.4%、俄罗斯 8.7%、泰国1.7%等发展中国家的比例。近 20年 (1990—2010年),日本国际移民人数增长迅猛,2010年达到 2 176 219人,比1990年 1 075 626人增长了 102%,比 2000年 1 686,567人增长了 29.03%。①自 1990年以来,德国国际移民人数逐年上升,2010年达到10 758 061人,比 1990年 5 936 181人增长了 81.23%,比 2000年 9 980 722人增长了 7.8%。自 1990年以来,德国国际移民人数逐年上升,2010年达到 10 758 061人,比 1990年 5 936 181人增长了 81.23%,比 2000年 9 980 722人增长了 7.8%。1990—1995年 5年间年均国际移民增长了 8.3%。

4.在净移民率(每千人入境人数和每千人出境人数之差)方面。根据国际移民组织数据,2005—2010年,中国净移民率 -0.3移民/每1千人,不仅低于美国 3.3、日本0.2、德国 1.3、法国 1.6等发达国家的比例,也低于印度 -0.2、巴西 0.2、俄罗斯 0.4、泰国 0.9等发展中国家的比例,仅高于印度尼西亚 -0.6%、越南 -0.5、巴基斯坦 -1.6等发展中国家。

5.每年批准外国人永久居留人数方面。2004年 8月15日,《外国人在华永久居留管理办法》颁布并实施,截止2005年 9月 30日,649名外国人获中国永久居留签证[7]。此后,官方没有再公布相关数据。1998—2009年,美国共签发了 10 538 067个永久居留签证,年均 878 172,占 2009年美国人口 0.286%。2009年,美国向 1 130 818名外国人签发永久居留签证。1998—2009年,澳大利亚签发1 358 063个永久居留签证,年均 113 172,占 2009年人口0.532%。新西兰签发 557 764个永久居留签证,年均46 480,占 2009年人口 1.073%。加拿大签发 2 778 476个永久居留签证,年均 231 540,占 2009年人口 0.691%。

6.每年批准外国人技术类永久居留人数方面。迄今,中国未公布引进的技术类永久居留人数,唯一的数据是2004年 8月—2005年 9月期间批准 649名外国人获得中国永久居留权,但是没有细分获得永久居留的种类。1996—2009年,美国共引进 192万技术类永久居留移民,年均引进数占引进移民总数 13.28%。2006—2009年,美国共引进 631 802名技术类永久居留移民,年均引进157 950,占引进移民总数 13.91%。同期,加拿大年均引进技术类移民 100 866人,占引进移民总数 40.86%,澳大利亚年均引进 98 842人,占引进移民总数 64.66%,新西兰年均引进 30 361人,占引进移民总数的 57.79%。

7.临时居留工作签证方面。根据劳动和社会保障部《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》,到 2006年年底,持外国人就业证在中国工作的外国人总计 18万人,比 2003年年底增长了近 1倍[8]。但是,这一数字仅相当于新西兰一年签发的工作签证数,1998—2008年,新西兰批准的临时居留工作签证每年都在增长,2008年达到181 670,为历史最高,是 1998年 38 814的 4.68倍,为新西兰人口的 4.2%。受全球经济危机影响,虽然 2009年下降到 177 361,2010年预计下降到 158 875,但仍然是历史第二和第四高位。1999—2009年,456万人次和 350万人次持 H 1B工作签证和持L1工作签证入境美国,年均达到 41万人和32万人。

8.国籍方面。1980年《国籍法》是新中国第一部国籍法,也是到目前为止唯一的一部国籍法,其突出特点是不承认双重国籍,坚持一人一籍原则。该法对规范国籍的取得、丧失和恢复,以及解决华侨华人国籍问题发挥了重要作用。过去 30年,世情、国情和侨情发生了重大变化,这些变化对中国的国籍法提出了新要求。在全球化时代,双重国籍成为一种事实,人们日益重视国籍自由,而不是限制取得国籍。希望通过本国国籍法规定,消除本国公民的双重国籍现象和缓和国际关系只能是一种善意的理想。有必要思考,推广港澳台、德国、印度等国家和地区双重国籍的经验,寻找适合中国的灵活国籍政策。

9.工作类临时居留转永久居留方面。在严格限制直接取得永久居留权的日本、英国、法国、香港、澳门、台湾等国家和地区,允许外国人持工作签证或临时居留许可在本国或地区居住满 5～10年后,可以申请永久居留,而中国没有任何这方面的规定。日本法律规定,在入境时不办理逗留期限为永久性的永久居留签证。外国人在日本居住 10年以上并纳税 5年以上,拥有固定住址、稳定职业,遵守社会公德,品行善良,可以申请永住资格 (永久居留)。香港和澳门规定,在香港特别行政区、澳门特别行政区成立以前或以后持有效旅行证件进入香港、澳门,在香港、澳门通常居住连续 7年以上并以香港、澳门为永久居住地的非中国籍的,可以申请成为香港、澳门永久性居民。台湾的相关规定是,外国人在台湾“合法”居留 5年,每年居住超过183日,可以向所谓“入出国及移民署”申请永久居留。

10.来华外籍人士与本地社会文化融合程度不高,客观上导致外来优势文化孤岛的长期存在。来华外籍人士的移出国文化往往具有高位优势,外资企业与合资企业的组织化程度较高,致使外籍人员在跨文化交流中居于主动地位,与本地社会文化的融合需求度低。由于语言障碍,外籍人士对当地媒体的利用程度低,一般利用卫星天线设施直接收看外国电视节目。外籍人与本地社会文化融合程度不高,除影响我国吸收其携载文化的精华外,还会造成外籍人士和本地居民的可能误会和冲突,增加外籍人士的生活成本,例如,外籍人士定点就诊医院、特需门诊、国际学校既挤占了稀缺的医疗和教育资源,也加重了外籍人士的医疗和教育支出。外籍人士的宗教组织和社会团体加大了政府管理成本。外籍人士疏于汉语使许多会议和谈判必须配备同声传译,加大了交流成本。

11.中国在国际移民方面与其他国家和地区的差距在一定程度上阻碍了我国的现代化建设。2008年奥运会对北京现代化进程的影响和推动分析课题组认为,国际交往人口规模有待扩大是北京与伦敦、巴黎等世界城市的主要差距之一[9]。就外籍人士的居住比重、外籍人与本地人在社会文化方面的融合程度这两项指标而言,北京、上海都没有达到现代化和国际化城市的要求[10]。《全国人才发展规划纲要(2010-2020)》指出,要实施更加开放的人才政策,完善外国人永久居留权制度,吸引外籍高层次人才来华工作。大力吸引海外高层次人才回国 (来华)创新创业,制定完善出入境和长期居留、税收、保险、住房、子女入学等方面的特殊政策措施。

二、国际移民在现代化进程中的作用

国际移民是指离开本人祖籍国或此前的常住国,跨越国家边界,迁徙另一国家的人。广义国际移民包括所有跨国流动人员,不受迁徙原因、迁徙时间和迁徙空间限制。狭义国际移民指以定居为目的,迁徙至另一国家并居留 12个月以上人员。就一个国家现代化建设而言,国际移民应取广义含义,因为任何一种跨国流动人员都会对国家的现代化建设产生影响,只是影响的性质和程度不同。国际移民是现代化动力机制中的一个重要因素,促进了移民移入国社会要素的多样化[11]。必然的人员跨国流动、可能的族群冲突、传统民族观和国家观面临严峻挑战是国际移民的3个主要特点。2000—2009年,国际移民总数从 1.5亿人增长到 2.14亿人,占全球人口的 3%[12]。纽约、东京和伦敦等国际化大都市都是国际移民城市,美国、加拿大、德国、英国、法国、香港、台湾等绝大多数发达国家和地区都秉持开放的移民政策。

基于对世界各国国际移民发展规律和中国国情的认知,中国国际移民的未来发展将呈现 5个趋势:(1)中国在完成工业化之前,中国人口向外迁移的现象不可避免。(2)在迈入发达国家和完成政治民主改革之前,优秀人才净移居国外的现象很难消除。(3)人均 GDP和收入持续增长至与发达国家和地区工资收入的比例降到1∶4.5时,中国的大量对外移民将快速减少直至终止。(4)老龄化社会和劳动力人口负增长将可能使中国在实现移民对外移民快速减少或终止后不久,由移民输出国变为移民输入国。(5)男女严重失衡可能导致适婚男子向比中国更不发达国家寻找新娘和生育混血子女。

国际移民在促进一个国家实现由传统社会向现代社会的转型中发挥着不可替代的重要作用。首先,国际移民有助于解决一个国家现代化过程中必须面临的市场经济、劳动力、资金、贸易和投资壁垒问题。国际移民既是人力资本,又是物质资本。作为人力资本,国际移民的劳动力、技术、知识及人脉资源都能创造出经济效益。作为物质资本,移民对移出国的汇款以及向移入国缴纳的税收对经济发展都有着重要作用。移民人数增长可以促进移民国家与移民来源国之间双边贸易的发展。据统计,美国移民人数增长 10%,美国对移民移出国的出口增长 4.7%,来自这些移民移出国的进口增长 8.3%[13]。加拿大移民人数增长 10%,加拿大对移民移出国的出口增长 1.3%,来自这些移民移出国的进口增长 3.3%[14]。

其次,国际移民推动国家的民主政治改革。国际移民回国后扮演政治角色,对输入国的政策提出意见和建议,以期望自身在移出国和移入国的权益能得到更好的保护。韩国和台湾地区政治的快速民主化,与其回国留学生的日益增多密切相关。国际移民与居住地国家、城市和社区紧密地结合在一起。他们会经常诉求更有利的生存条件或政治条件,并因自身不同的生活习惯和社会价值观形成不同的政治团体,促使很多社会改革运动的兴起。日本、韩国的非政府组织发动了一系列的运动,保障移民工人的权益。台湾地区的非政府组织则不断呼吁,保护外籍配偶的权益。

再次,国际移民促使人们从认同国籍等同公民权利和义务向国籍与公民权利和义务适当分离转变,重塑人们的民族国家观念。居留地的改变影响国际移民身份的认定,国际移民身份的改变影响其享有的权利和承担的义务。这一系列连锁变化改变着根据国籍将居留在一国领土内的居民界定为本国人或者外国人并赋予相应权利和义务的传统国籍原则。开放地接受外来移民并使其在当地社会与本国公民平等地共生将被证明是一种可能的国家认同的形式。

第四,国际移民有助于实现社会文化的动态变动和进化。作为文化承载者和传播者的移民通过自觉不自觉的活动,将更多不同的文化因子带到了原有的系统中,增强了文化的多样与流动性,促进了文化系统的进化。影响中国现代化成败的决定性因素制度不是物质和技术能否现代化,而是观念和制度能够现代化。如果中国不彻底抛弃封建观念和儒家思想中的糟粕,中国现代化将很难完成[15]。传统的儒学必须汲取世界一切外来的优秀文化,对自身进行现代化的转换和重构,使之成为符合现代精神需要的新儒学,否则将成为束缚中国向现代化演进的工具。

第五,国际移民有利于居住国形成多元文化社会,提高国家的创新能力。国际移民在移入国的稳定增长、获得永久居留或公民身份和携载文化被接受会催生不同的族裔社区。外来文化会促进本土文化结构的开放和多元,多元文化社会由此形成。如果国际移民居住国能够接受并妥善对待多元文化,将可以从中吸取优秀成分,促使社会结构的宏观有序程度更高,从而提高社会功能,提高国家的创新能力。美国之所以成为现代化程度最高的国家,其中一个重要的原因是美国社会能够吸纳和利用各种文化中最优秀的精华,各种文化给美国增添的各种新成分、新营养不仅使它愈来愈多样化,也愈来愈繁荣[16]。

大量国际移民涌入在就业、住房供给、医疗保健制度等方面给移入国带来了巨大的压力。大多数移民来自落后于本国的国家,其本身在经济和社会地位上与当地居民存在差距,可能导致社会分化加剧、贫困人口增加和社会犯罪率上升。无序的国际移民活动会影响移入国的社会和政治稳定,造成环境恶化、民族冲突和国际关系紧张,这些又成为影响地区及世界和平与稳定的危险因素。另外,大量的非法移民通过各种非正规途径逃避国家的控制,进行跨国流动,将挑战民族国家管理控制其领土事务的能力。国际移民还可能造成当地居民的多重文化价值认同,危及民族国家的社会及政治稳定[17]。但总的来说,国际移民对于一个国家和城市的现代化建设利大于弊。

三、采取措施,将国际移民促进现代化建设的积极作用最大化

作为后发外生型现代化国家,中国应该以一种开放的心态来看待国际移民,需要采取积极措施,将国际移民促进现代化建设的积极作用最大化。

1.摒弃拒绝外国人才获得中国永久居留权的观念,树立竞争意识,建立比发达国家更灵活的移民制度,吸纳更多的外国人才在中国永久居留。一个国际性大都市,外国常住人口一般占总人口至少 5%,然而,即使在中国最发达的城市——北京和上海,这一比例也不到 1%。中国不宜对是否需要赋予外国人才中国永久居留权犹豫不久,中国要现代化,必须吸纳外国人才,疏通技术移民、投资移民、雇主提名移民的渠道,虚心学习其他国家和地区在永久居留制度上的成功经验,配合相关制度吸引到所需的外籍优秀人才和外商投资,凝聚中国公民和永久居民外籍亲属对中国的向心感和归属感,维护中国作为一个正在崛起的负责任保护难民的大国形象。

2.允许国际组织总部和跨国公司总部的退休官员或雇员及其配偶子女在中国居留满一定期间后自动获得中国永久居留权,以密切中国与这些总部的关系。随着中国现代化进程的加快,中国的国际政治、经济的控制力和影响力会不断加强,会有更多的国际组织总部和地区代表处,跨国公司总部和区域总部设在中国。美国 EB4签证即适用于位于美国境内的国际组织的退休官员或雇员,如果该官员或雇员退休前已经在在美国境内居住并确实居留的总计时间不少于15年,在申请前在美国境内居住并确实居留总计时间不少于 3.5年。1996—2009年,共 110 729人获得 EB4类签证。

3.建立健全无户籍国民、公民居留期、外国人居留期等制度并与公民、外国人权利义务联动,以吸引和留住有利于中国经济和社会发展的公民和外国人。只有将选举权,被选举权,担任公职权,从事特定职业权,出入境权,领取福利金权,享受教育、就业、医疗公民待遇权等政治经济权利,与无户籍国民、公民居留期、外国人居留期制度密切联动,后者才能发挥作用。要区别中国有户籍公民、中国无户籍公民、有中国永久居留权但不在中国居留外国人、有中国永久居留权在中国居留不满一定时间外国人、有中国临时居留权在中国居留外国人,赋予与中国联系最真实者享有最多权利。建议:放开工作类签证转永久居留许可,所有在中国工作8年以上的外国人,可以申请永久居留资格。取得我国永久居留许可的外国人在我国居留满 2年,可以申请永久居留许可延期。另外,获得永久居留许可并在中国居留满 8年,可以申请中国国籍。

4.放开外国人留学生就读期间和毕业后在中国的就业。建议,允许外国留学生就读期间从事兼职工作和寒暑假期间从事全职工作。外国留学生毕业后,有权申请 1年期的工作签证,用于在中国境内求职。

5.适度放开外国人入籍标准,特别是华人入籍标准,渐进地推进灵活的双重国籍政策。修订 1980年《国籍法》,允许华人恢复国籍。如果认为允许华人恢复中国国籍对国内外冲击太大,可以采取较缓和的优先批准华人申请中国国籍措施,以吸引优秀华人回国。渐进地推进灵活的双重国籍政策影响的不仅是华侨华人,还有国内居民和外国人。从目前的不认可过渡到有条件认可,再从有条件认可到无条件认可。同时,通过制度设计,妥善解决双重国籍可能引发的效忠等义务冲突。政府特别是移民管理部门,要以更加开放、友善、公正、积极的态度看待移民入籍问题,不宜肆意夸大移民入籍的负面影响。

6.肯定和倡导多元文化,吸纳世界其他优秀文化为我所用,冲击中华文化的死角和不足,使中华文化更具有生命力。融合新移民文化所带来的新元素,把多元文化当成中国的财富,促使中华文化产生新风貌,创造中国的新视野。共同努力创造一个尊重人性、崇尚理性、保障多元、和解共生的环境。多元文化得到社会认同后,会产生文化认同危机和随之的身份认同危机。多元文化使我们了解差异,培养容忍,尊重每个文化的价值选择。具体到每一个人,便是关怀每一个人。

7.积极推行促进移民社会融合政策,坚决反对排斥外来移民的种族主义。移民社会融合政策就是要消除或者降低移民可能面临的跨文化适应困扰和问题。认真梳理国际移民来华后面临的生活、工作等方面的问题,留住新移民和减少回归率,减少和消除新移民与本国人的冲突。移民法关于新移民融入措施主要有两类,一是提高对移民申请人的语言、技能、资金或者与移民接收国联系等自身素质的要求,增强新移民入境后的生存能力。二是为移民特别是永久居留移民申请成功者入境后提供安居服务,理顺新移民与当地的各种社会关系。安居服务重在赋予永久居留移民者与本国公民同等权益,避免对其歧视,同时针对其不同于当地居民的文化、经济等特征,给予相应照顾。

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2010-09-24

国家外国专家局 2010年引进国外智力软科学研究项目“技术移民法律制度研究”(20100002004)的阶段性成果;德国洪堡基金会研究项目“移民法面临的挑战和未来构建:以中国为视角”(3.2-CHN/1123121 STP)阶段性研究成果。

刘国福 (1970—),男,北京理工大学法学院教授,德国洪堡学者,主要研究方向:移民法。

D 922.19

A

1007-7111(2010)11-0013-05

(责任编辑 张佑法)