试论公文议案的特殊性

孙其勇

（苏州农业职业技术学院 江苏 苏州 215008）

在现行国家行政机关公文中，议案是一种新的文种。议案原是西方国家的常用文体，辛亥革命后，孙中山曾建议使用这一文种而未能实现。1993年11月21日，国务院办公厅修订发布的《国家行政机关公文处理办法》（自1994年1月1日起施行），首次将“议案”列为国家行政机关的法定公文种类之一，规定：“议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会提请审议事项。”

2000年8月24日，国务院颁布最新修订的《国家行政机关公文处理办法》(国发[2000]23号，自2001年1月1日起施行)，并以中央政府的名义对《国家行政机关公文处理办法》予以确认，再次确定了议案这一文种。对公文议案的规定是：“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项”。在此之前，《现代汉语词典》（商务印书馆，1996年三版，P 1491）对议案词条的解释是“列入会议议程的提案。”只是把议案和提案混为一谈了。

正因为议案是一种新的国家行政机关公文文种，所以，除了各级人民政府在向同级人民代表大会或其常委会行文时使用以外，其他地方很少见，就连大专院校的教科书也很少涉及，即使有的教科书写到了议案这种公文文种，内容也很单薄，使人不着要领；在教学时，有的教师也以议案这种公文在以后工作中用到的地方很少而跳过不讲，只要求学生自己自学。那么，为什么会出现这种情况呢？主要原因是在哪里，这要从议案的自身特殊性来认识。

一、议案的定义及使用范围

根据国务院最新修订的《国家行政机关公文处理办法》(国发[2000]23号)规定，议案的定义是“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项”。

其实，议案的适用范围有广义和狭义之分。由定义可知，议案的使用范围为各级人民政府，具体来说，有议案使用权的机构就只能有：国务院、省、市、县、乡（镇）人民政府，以及相当于省、市、县、乡（镇）人民政府的民族地区的政权机关。这是狭义的议案的适用范围。这个定义是比较狭窄的，制作主体仅限于各级人民政府。

广义的议案的适用范围。在公文的实际应用中，议案的使用范围要大于上述限定。

《中华人民共和国宪法》第七十二条明确规定：“全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。”

《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第九条规定：“全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案”；第十条规定：“一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。”

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十八条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”，“县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案”。

从以上的宪法、组织法和地方组织法等法律的规定可以看出，议案的适用范围显然超出了国务院《国家行政机关公文处理办法》规定的范围，属于议案的广义适用范围了。

所以，《国家行政机关公文处理办法》中对议案所下的定义，仅限于各级政府向同级人大及其常委会提出的议案，属于议案的狭义适用范围。在此重点研究狭义的议案。

二、议案的特点

议案既然是政府机关与同级人民代大会及其常委会之间联系工作的专用公文，政府各部门和党群机关就不再使用这一文种了。因此，议案就具有其自身的特点，归纳起来，可以用四个“特殊”来解释，即：特殊的作者在特殊的时间内向特殊的受理机关提交特殊的问题。

特殊的作者，是指有法律议案权的机构和人员，就是说提出议案的是国家权力机关及人员和人民代表。按照国务院《国家行政机关公文处理办法》的规定，只有各级政府才能向同级人民代表大会提出议案。即有权提出议案的是各级政府机构，余之其他的各级党团组织、社会团体、政府各部门、企事业单位等都无权提出议案。

特殊的时间，是指议案提出的时间，必须在人民代表大会正式召开前，规定的截止日期之前提交，一般在预备会议期间，如果错过时间，本次会议就无法进行审议了。

特殊的受理机关，是指议案的受理机关只能是人民代表大会或者是人民代表大会常务委员会，其他任何机构都无权接收议案。

特殊的问题，是指议案提交人所提交的议案内容必须是属于本级人民代表大会职权范围内的、可行性的问题，如果超越其职权范围内的不能作为议案提出。议案的内容是专项的，即一事一案，在一件议案内，不得夹带其他事项。

适合提交人大会议审议的事项，必须是重要事项，而且议案中提出的方案、办法、措施，也必须是切实可行的，才有可能获得通过。因此，针对性、必要性、务实性、可行性，这些是议案必须具备的品质。实事求是、脚踏实地、符合人民群众的意愿和要求，这些是议案撰写的基本要求。

三、议案的类型

议案的分类，从广义来看，可以分为政府向人大提出的议案、非政府机关向人大提出的议案、人大代表联名向人大提出的议案等三种不同的类型。后两种类型好理解，是属于广义类型。政府向人大提出的议案又可以分为立法案、重大事项案、机构变动案、任免案等四小类。如《国务院关于提请审议<中华人民共和国国徽法（修正草案）>的议案》（国函[1990]102号），就是属于立法案；《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》（国函[1992]24号），就是属于重大事项案；《国务院关于提请审议设立重庆直辖市的议案》（1997年2月27日），就是属于机构变动案；《国务院关于提请侯捷等二位同志职务任免的议案》（国函[1991]10号），就是属于任免案。

由于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、人民代表大会常务委员会所涉及的工作范围较大，议案的种类也很多。除上述三种外，还有如“授予荣誉称号类议案”、“批准条约类议案”等。但从各级地方人民政府的应用实践看，主要是上述三种类型。

四、议案的文号

议案的写作格式主要由标题、发文字号、主送机关、正文、落款、附件等部分组成。写法上各类教科书已有详尽论述，此处不再赘叙。值得注意的是议案的发文字号问题。

广义的议案适用范围与狭义的议案适用范围在写作格式上基本相同，所不同的是，以代表联名的形式向同级人民代表大会或常务委员会递交的议案没有文号，必须要经代表大会或常务委员会批准以后，再统一编号。这里的文号是由议案的受理机关人大或者其常委会便于管理统一编号。

由各级政府机关最高行政长官名义向同级人大或其常委会行议案公文时，议案发文字号多用“函”字。因为，在中央，国务院是国家最高行政机关，全国人大及其常委会是国家最高权力机关，国务院对全国人大及其常委会负责，但国务院并不隶属于全国人大及其常委会，所以用不相隶属关系的“函”字合情合理。从这里可以看出，议案这种公文可以归入平行文序列。因此，国务院以总理的名义向全国人大或其常委会行文时，提交的议案本身就是政府的一份公文，所以这份公文是政府以“函”字事先编好文号的，如：《国务院关于提请侯捷等二位同志职务任免的议案》（国函[1991]10号）。同理，地方各级人民政府最高行政长官在向同级人民代表大会或其常委会行议案公文时，同样使用“函”字编文号。

议案在没有审议通过之前，即使有极强的可行性，也不产生任何法律效力；只有经过人民代表大会或其常委会审议通过，形成决定，才能转化为具有法定效力的文件，有关方面才能据以执行。

[1]张德实.应用写作[M].高等教育出版社,2003.

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