切实抓好基本农田保护与耕地质量管理迫在眉睫*

郭晓利

(内蒙古大学生命科学院,内蒙古 呼和浩特 010019)

1 实施基本农田保护是我国经济和社会可持续发展的必然要求

我国人多地少,耕地资源十分贫乏,这一基本国情决定了我们必须拿出硬措施来保护耕地。根据土地利用现状详查汇总数(国土资源部1999年公布)我国人均占有耕地仅有0.117hm2为世界人均数0.25hm2的47%。其中大于0.13hm2的有12个省,小于 0.067hm2的除 4个直辖市外,还有湖南、浙江、广东、福建5个省。而低于联合国粮农组织所确定的人均耕地0.05hm2的临界值的区县达6669个,占全国区县总数的23.7%,其中低于0.03hm2的区县达463个,有些区县的人均耕地只有0.013～0.02hm2,而且随着我国人口的继续增长,人均占用耕地量将不断下降,人地矛盾将进一步加剧。

预计到2020年中国人口将达15亿,城镇化水平接近50%,城镇人口在7亿以上,而耕地将减少到1.2亿hm2；2050年中国经济将达到中等发达国家水平,人口为16亿,城镇化水平60%,耕地将进一步减少到1.13亿hm2,此后将逐步稳定。因此,有关研究认为,目前我国基本农田保护应该达到1.2亿hm2的规模,而且与此同时,还必须采取各种开源节流措施,如土地整理、复垦、宜农荒地开发等,才可以基本维持到2020年的耕地总量平衡,而后逐步稳定到2050年。这就是我国基本农田保护的战略目标。

另一方面,在现有耕地中,高产稳产田占不到1/3,而中低产田却在2/3以上。同时,由于环境污染,水土流失等原因,耕地的总体质量还在不断下降。此外,随着国民经济持续高速增长,各项建设占用耕地的问题越来越突出,而且占用的往往都是城市周围的优质耕地,造成优良耕地面积的不断减少。因此,严格控制耕地占用,对我们赖以生存的基本农田保质保量地给予特殊保护,是当前一项十分紧迫、至关重要的任务。必须落实“十分珍惜和合理利用每一寸土地,切实保护耕地”的基本国策。

2 切实制定基本农田保护区规划是鉴定人依法保护农田的必要途径

基本农田保护区,是指国家及各级地方政府根据自然社会和经济条件,按照对人口、农产品生产水平、建设用地发展趋势的预测,对需要实行特殊保护的耕地依照法定程序划定的区域。划入基本农田保护区内的耕地,就是基本农田。

基本农田保护区应在区域土地利用总体规划的基础上进行,基本农田保护区规划的目的就是通过划定基本农田区实现农用地的农业利用与非农业利用之间的协调关系,严格控制非农业设施占用耕地的规模和速度,从而保障土地利用的满足“一要吃饭,二要建设”的长远目标。因此,它从自然、社会和经济条件出发,提出本地区规划年内农产品需求量、耕地需求量及各类建设用地数量,确定基本农田保护目标,采用规划区的形式,对耕地进行定量、定位、定时、定质,并运用行政、法律和经济的手段,把基本农田保护起来。

3 加强耕地质量管理是现有耕地保护的有效措施

基本农田保护的另一重要方面是对耕地进行质量管理,相对于耕地数量上的保护和控制而言,耕地质量的保护与管理工作目前还远没有引起人们的足够重视,而耕地质量则是决定土地生产力的物质基础,它包括耕地地力状况和耕地环境状况2个方面。由于受众多自然与人为因素的影响,利用耕地质量从总体上来说是明显偏低的,据农业部统计,全国约有一半以上的农田处于贫瘠状态,在现有耕地中,土地较为平整,土层深厚,水分供排良好,土壤肥沃且无明显障碍因素的高产稳产农田不足耕地总面积的1/4。出现耕地质量总体下降的主要原因有4种情况:

3.1 由于受某些社会与经济因素(如土地制度、投入产出等)的影响,在耕地利用过程中缺乏对耕地的有效保护措施,甚至存在着破坏耕地资源的行为,导致耕地质量退化严重,包括耕地土壤贫瘠化,土壤性质恶化,水土流失、沙化、次生盐渍化等。

3.2 城市垃圾、工业“三废”、施用过量的农药化肥等造成耕地环境污染严重。

3.3 复垦的耕地和新增耕地的肥力水平远不及被占用耕地的肥力水平。

3.4 城中村改造,把城市当中优质的园地变为高楼大厦。

基于以上原因,今后我国的耕地保护工作必须全面实施数量与质量保护同等重要的战略。首先,应进一步完善土地利用的有关法律、法规和条例,切实做到有法可依的同时。加大对地方政府的监管力度,确保“有法必依,执法必严,违法必究”。其次,要在目前耕地经济分析体系中增加耕地质量指标的内容,建立并完善中国耕地质量的动态监测系统,从而有效地掌握我国耕地变化的数量和质量状况,为基本农田保护工作的顺利实施提供科学依据。

〔1〕陈利根.土地法学〔M〕.北京:中国农业出版社,2002.〔2〕刘黎明.土地资源学〔M〕.北京:中国农业出版社,2007.

〔3〕黄华明.建设用地管理〔M〕.北京:中国大地出版社,2004.