汶川大地震对中国公益慈善事业的启示

○邓国胜 韩俊魁等

公益慈善事业面临的问题

邓国胜

这次汶川地震凸显了中国救灾体系非常巨大的优势。跟日本1995年的阪神地震相比，中国政府的救灾效率得到了全世界的认可。但是通过巨灾也暴露出了我们救灾体系中的一些不足。

通过调研，我们发现，在紧急救援阶段大量民间组织拥入灾区，并走向了联合，出现了不少联合性组织；而在安置阶段，民间组织开始大量地撤出，联合机构也开始解体；到了灾后重建阶段，剩下的民间组织已经屈指可数，不到50家，联合机构更是大部分解散了。

民间公益慈善组织在参与救灾过程中面临的问题到底是什么呢？我认为是缺乏制度化参与的渠道，即使像中国扶贫基金会这类的民间组织也没有制度化参与渠道，而像红十字会、慈善会这样的组织，虽然有制度化参与渠道，但是他们面临着自身能力的问题。因此说，草根组织面临的挑战不仅仅是资金匮乏。

同样的情况发生在志愿者身上：在紧急救灾阶段，成千上万志愿者拥入灾区，发挥了很大的作用；而在过渡安置阶段，他们跟民间组织一样大量撤出；到灾后重建阶段则潮水般退出。据说现在剩下的志愿者不足5万。

他们面临的问题是什么呢？第一、组织性不强。我们发现很多志愿者并不是依托志愿者组织进入灾区的，所以他们其实只能算非正式的志愿者。第二、激情有余，但是专业性不足。志愿者难以满足公益服务机构和灾民的需求。第三、志愿者的督导保障体系跟不上，部分志愿者受到了很多挫折，有的志愿者甚至沦为次生灾民，还有好多志愿者反映报国无门。

情况如此，我们该怎么解决这些问题呢？我们希望在体制内不仅中国红十字会能纳入减灾委，还希望民间组织联合会也能够纳入减灾委，这样民间组织就会有参与的平台，就会解决参与渠道问题。当然，民间组织联合会是由不同类别的NGO网络组成，包括心理辅导、医疗卫生等，不同类型的组织网络又可以把相关的志愿者组织吸纳进来，这是我们设计的制度化参与渠道。

另外，我们发现募捐管理费方面存在着很大问题。民间组织在使用救灾资金时候需要成本：筹款成本、业务活动成本、管理成本，如果没有这些成本很难吸纳人才进来把这些资金用好。而由于中国人现在普遍缺乏慈善意识，捐100元钱恨不得全部用于灾区，而不了解它还要有一定的管理成本，结果导致民间组织的能力很弱，很难有人才的储备。这也间接导致了很多民间组织一手从老百姓这里募钱，另一手又委托政府执行项目。

还有一个问题就是信息披露方面的问题。无论在灾前，还是灾后，关于信息披露的相关新闻是最多的。但是，通过这次调研我们发现大部分政府和民间组织的信息披露很不完善，很多机构只披露我接受了谁的捐赠，而关于资金使用情况和使用效率的信息几乎没有披露。由于这个漏洞，就直接影响到了民间组织的公信力，导致老百姓一手捐钱，一手骂娘，不知道钱用到哪里去了。

此外还有一个重要的问题，就是制度的问题。以前我们救灾的主体主要集中在少数机构，真正具有募捐资格的人只有少数几个公募基金会，而这就导致了5·12汶川地震以后很多慈善基金会不知道自己有没有资格可以募款。为此国务院出台了一个文件，允许没有救灾宗旨的公募基金会经过民政部批准后可以搞募捐，最后批准了16家，这较之前是一个改进。但问题是由于国务院的相关规定只是临时性文件，以后再出现大的灾害怎么办呢？到底谁有募捐资格？我们依然不知道。所以，我希望中国的募捐机制能够从垄断制走向开放的募捐，应该允许更多的公募机构具有募捐的资格。像一些西方发达国家，只要是慈善机构就可以劝募，但是在我们国家具有募捐资格的机构太少了。因此我希望推动一下制度层面的创新，使更多机构具有募捐的资格，并且能够自主化。因为由于资金大量集中在政府手中，也导致很多民间组织使用资金的优势没有得到发挥，没有跟政府形成合作互补的关系。我们建议未来的资金使用模式能够走向多元化，不是完全集中在政府部门，而是可以委托外办，可以由民间组织自己办。

遭遇自然灾害，NGO该怎么做

韩俊魁

很多人用全球化社会来形容现在的社会背景。但是也有人用风险社会来给当今社会定位，这意味着一个社会的风险并不因为财富的增加和科技的发展而下降，而有可能恰恰相反。这些年的自然灾害以及其他公共灾害事件，对我们的社会管理提出了越来越高的要求，正是在这个意义下，我们去回顾2008年5.12大地震中NGO参与紧急救援的一些具体事情，是非常有意义的。

我主要关注NGO参与自然灾害救助的具体规范，即我们以后遇到此类自然灾害时，NGO该怎么做。比如物资怎么发放，怎样识别弱势群体，怎样关注一些社区的需求等。通过大量的文献研究、问卷调查，我们得出了如下一些研究成果：

第一、NGO筹到多少款、筹到多少物资、帮了多少人，这并不是衡量5.12地震中NGO贡献的标准，NGO的贡献更多地体现在我们所说的公民社会完善，或者说和谐社会的构建方面，NGO在这一点上做出了非常大的贡献。

第二、从NGO紧急救援模式来看，已经从以前的线性模式转化为现在的整合模式。线性模式就是划分不同的阶段，有起点，有终点。但是，在紧急救援中我们发现这种模式并不是最有效的，很多组织省略了很多步骤、进行了压缩，而且在很多救援项目中并没有严格的起点和终点。所以，在NGO参与紧急救援过程中，更多的是采用了整合模式而非线性模式。

第三、关于行动程序。很多NGO制定了一些应急管理办法，但也有很多NGO并没有制定，这在行动中表现为各种各样的差异。比如有些组织的行动是和它的章程、应急管理机制、应急管理体制高度吻合的。但是，我们也发现在这次紧急救援中有很多NGO并没有救灾组织经验，而是靠改革开放30年来，我国社会组织的成熟度来使这些组织在紧急救援中发挥作用。

第四，关于志愿者。2008年志愿者有两个动员方向：一是奥运会志愿者，自上而下的动员；一是5.12地震中，自下而上的。在这两大历史事件中，NGO的行动，包括它的效果、它的管理，都面临一些新的挑战。我把志愿者界定为从雷锋式的助人者，转变到社会工作者，尤其是一种社会联系体。不过，志愿者虽然在汶川大地震中起到很大作用，但是也暴露出一些问题，比如管理。

最后的结论是关于功能的平衡问题。我引用美国学者的一个框架来分析NGO参与紧急救援和常态下的NGO功能到底存在着怎么样的差别。这个学者认为一个NGO，包括公民社会组织，甚至公民社会要想平衡发展必须照顾以下四个象限，即服务提供、公民与政治参与，这是需求方；从供给方来看，则必须考虑NGO的资金来源和一定的价值观与信仰。这四个象限必须达到一个平衡，一个公民社会才能平衡发展，如果过分强调了其中某一个象限中的内容，NGO就有可能失衡。在四川大地震的紧急救援过程中，从服务提供上面，我们的NGO确实起到很大的拾遗补缺作用，但是在服务提供过程中也出现了这样那样的问题，因为面对如此巨大的灾难，很多NGO并没有充分准备，或者说没有足够的资源，这是与资金来源非常有关系的。在公民和政治参与这方面，NGO的参与对于整个民族精神和社会凝聚力起到了很好的作用，值得肯定。从企业的社会责任包括企业价值观的表达上，我们发现，在四川大地震中，捐赠方的价值观并不是很明确地和自己的组织或个人有直接联系，而是基于最普遍的人道主义的关怀。总之，从各方面来看，NGO在紧急救援中的各种功能和平时是差别非常大的。

用公信力弥补公权力的不足

郭 虹

在5·12地震救灾中，我们认为与过去救灾最大的不同在于全国人民不仅仅捐钱、捐物，而且有很多民间的社会组织和志愿者，在第一时间，行动起来奔赴灾区参与重建。当各种各样的风险出现时，我们已经习惯了党委领导、政府负责，还不习惯社会协同、公众参与。我们怎么样才能真正做好社会协同、公众参与呢？

我想这里面首先面对的一个问题就是，现在很多慈善公益组织都是草根，都没有注册，怎么信任他们，这是NGO面临的最大问题。我们得不到政府通过制度给我们的权利，比如通过注册能够得到的权利。怎么办？我想就是用公信力来弥补公权力的不足。

NGO也有行动的合法性，那就是汶川地震后国家鼓励公民、法人和其他组织参与到恢复重建当中。这其中的过渡安置时期，不仅仅是老百姓从救命到安身的过渡阶段，对于政府来说也是从应急到恢复的过渡阶段，而对于NGO，则是从无准备的参与到有准备的参与之过渡阶段。我们可以看到，灾区的这个过渡是从住的到基本生活需求，然后从普遍的共同需求到特殊的需求。而从政府来讲同样也是这样，是从基本生活的满足一直到基层政权管理的恢复。

在这个时期，作为NGO的行动特点是什么呢？我想除了立足灾区的中长期建设，从回应现实的困局和群众需求开展工作之外，最重要的就是角色定位。需要注意的是，在过渡安置时期，绝大多数NGO对自己的角色定位都是陪伴者，相对于政府做的很多事情，他们的力量很小，给的钱也不多，从量上讲没有优势。NGO能够做的是什么？就是陪伴。而这样一种陪伴，是通过和灾民一起生活，给他们带来信心和鼓励，我觉得这是最珍贵的。温家宝总理说在这个时期信心比金子还要可贵，而NGO在灾区，在紧急救援、灾后重建以及过渡安置时期给灾区群众的就是这种和他们陪伴在一起的信心。同时，NGO倡导新的理念、新的方法，也努力协调各种各样的矛盾。这是NGO工作的又一个特点。

NGO为什么做这些事情呢？我们说是根据需求的导向，在这里可以把需求归结成三类：一是生活环境的修复和再建，二是社会关系的修复和再建，三是社会发展的修复和再建。

基于此，我想NGO的工作重点主要应当是以下几点：第一是生存帮助，第二是基础设施建设，尤其是公共空间的建设，第三还有心理支持、需求反映等。通过这三方面的工作，NGO的公信力才可以建立起来。

慈善公益事业让我们看到明天

张 强

地震对中国的威胁可能是无时不在、无处不在的，我们应当好好反省5·12大地震给我们带来的警示。

这场灾难不仅仅带来了房屋、基础设施的破坏，更重要的是还冲击着很多活着的家庭。妇女需要再生育，还有很多人要重新结为新的家庭，教师和孩子都需要心灵的重建。这里面有一个问题，就是我们怎么样看待哀伤的数据。身体的创伤是会逐渐衰退的，但对于哀伤来说，随着时间的行进，可能反而会升高，峰值很可能出现在第二年或第三年。所以说，这场灾难的冲击，不仅仅是自然的、物理的，也不仅仅是经济层面的，更多的还是对社会层面的冲击。

还有一个问题，就是灾后的公平性挑战是很难处理的。我见到四川省红十字会常务会长张波时，张大姐说受不了舆论了，因为有更多的钱等着他们去使用，100元的捐款都要求知道去了哪里，可是现在有十几亿，怎么找到那100元的去处呢？

所以，我希望各位一定要善于发现你的利益相关者的需求，如果你不主动发现，你就只有被动应付，因此我们有一些研究，探索究竟有哪些指标可以用来解决这些问题。对此，我有这样一些体会：第一、中国未来慈善公益事业的发展一定要专业化；第二是要建立起全社会的互动关系，包括跟政府、社区、我们的伙伴。对于中国社会来说目前是一个机会，也是个挑战，因为我们会面临职业化、专业化以及可持续发展等诸多问题。中国有十分广阔的资源，有那么多聪明的活动者，我们怎么能够让中国的公益慈善事业进入一个非常合适的框架呢？对于中国来说优化一两个政策是很简单的，但真正做起来其实不简单。因此无论我们批评伙伴、还是批评自己，一定要记得，中国还处在一个历史的关口，如何在现在的发展中让我们的文化非常好地融合，如何重建我们的家庭文化，如何以良好的文化来推动公益慈善事业，这是在现实的中国必须面对的问题。

这次汶川地震后的公益慈善行动，确实让人有很多感触，值得分享，其中最重要一点就是我们希望能够见证中国公民社会在这样一个机遇中能够得到一次蓬勃发展，特别是要记得还有很多人在等着我们，不是帮助他们找到明天的微笑，而是希望在这个过程中能和他们一起找到明天。