城市规划的社会影响评价探讨

□文/林勇刚

一、城市规划及其社会影响评价内涵界定

城市规划是人们对于城市发展的安排以及实现城市发展目标的过程。通常意义上的城市规划包括三方面的含义：第一，它是一项政府对于城市发展进行引导、控制的职能，体现了政府对于城市发展过程中的一系列重大问题，如城市的发展方向、发展定位、发展规模等的战略考虑，同时也是政府对于土地资源、空间资源配置问题的具体安排，是政府对于开发建设过程的具体管制；第二，也是一种作为专业人士的职业实践，城市规划是一门科学，也是一项专业技术，通过城市规划师这一职业群体的劳动，对于城市未来的目标进行科学预测，对城市发展中所遇到的一系列矛盾加以综合协调，从而实现城市可持续发展；第三，它又是一项全社会参与的公共活动，作为居住和工作在城市里的每一个市民都会对城市发展具有重大影响。

城市规划的社会影响评价是指，通过识别和监测城市规划活动带来的各种有意或无意、积极或消极的社会影响及社会变化过程，根据一定的指标对其进行评价，提出主要的潜在影响和修正意见，促进利益相关者对城市规划的有效参与，从而优化规划实施方案，规避可能出现的社会风险。这里的“社会影响”作为社会影响评价的对象，是指城市规划活动的后果，带来人们生活、工作、游憩活动中相互关系和组织协作方式的改变以及在文化层面的影响，如规范、价值观、信仰的改变，从而指导他们对自我和社会认知的形成，并使其合理化。一般广泛涉及对审美、考古、社区、文化、人口、经济、性别、健康、原住民、基础设施、制度、政治、贫困、心理、资源等社会各个层面的影响。

二、发展城市规划社会影响评价的必要性

（一）国际大势所趋。1980年以后，在美国等西方发达国家，社会影响评价逐渐独立于环境影响评价，逐步推广应用于水资源开发、城市建设、土地资源管理、对外援助等项目中，而且目前社会影响评价的发展重点已逐步向战略评价环节转移，强调从整个决策链（战略、政策、规划、计划、项目）的源头预防和解决社会问题。在2002年10月28日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》中，虽然明确要求对包括国土规划、土地利用总体规划、城市规划等10类专项规划进行环境影响评价，由此不但将环境影响评价上升到法律高度，而且首次将规划环评纳入评价范围，并赋予其重要的战略地位，被誉为我国环境影响评价制度的重大完善，但审视整个环评法中，尚无“社会影响”的内容，有关社会部分的内容也仅限于对公共参与的程序性要求。可以说，社会影响评价在我国的发展尚处于起步阶段，所受重视程度远远不够，法律保障、评价标准和方法以及专业化的管理、评价机构都较为缺乏。而且，我国绝大部分的理论探索和实践应用都还集中于项目评价。因此，为了促进社会影响评价与国际接轨，从而进一步吸引外资及开展国际间合作等，必须积极地推进规划社会影响评价机制的发展。

（二）基于本体要求。德国把城市规划理解为整个空间规划体系中的一个环节，“城市规划的核心任务是根据不同的目的进行空间安排，探索和实现城市不同功能用地间的互相管理关系，并以政治决策为保障。这种决策必须是公共导向的，一方面以解决居民安全、健康和舒适的生活环境；另一方面实现城市社会经济文化的发展”。《不列颠百科全书》中关于城市规划与建设的条目指出，城市规划与改建的目的不仅仅在于安排好城市形体——城市中的建筑、街道、公园、公用设施及其他的各种要求，而且最重要的在于实现社会与经济目标。因此，城市规划在本质上应该是一种社会规划、一种社会活动，作为被现代城市规划视作“核心”内容的城市空间结构布局与土地利用，从一开始就不是一个技术问题，而是一个社会和政治问题。城市的空间结构布局和土地利用并不取决于“科学性”，而是取决于“利益冲突”和“价值判断”。从根本意义上说，城市规划从一开始就是一种意识形态。而城市规划领域中那些可以被称作为“科学”的内容，只是使空间有序化的一种“工艺”，是权力在空间实现的一种手段。所以，在这个过程中，如何照顾到各方的利益和从大局上综合考虑，实现和谐，需要重点关注。对其进行社会影响评价，并提出科学的实现准则是一个很好的解决方法。

而且，概述西方国家城市规划学科发展的历程，可大致分为以下六个阶段：1、注重物质规划阶段；2、注重经济规划阶段；3、注重环境规划阶段；4、注重社会规划阶段；5、注重生态规划阶段；6、注重文化规划阶段。我国城市的规划目前处在第一至第三阶段。因此，发展城市规划社会影响评价也是我国当前城市规划学科尽快实现第四阶段发展的必要要求。

（三）国内“形势所迫”。当前不断凸现的拆迁移民等社会问题显示，一项规划或建设活动的成功与否，很大程度上将受到当地社会文化环境适应和接受程度的制约。可见，面向当前我国大规模的城市规划和建设进程，通过预测、评价规划或项目与当地社会人文环境之间的相互影响和适应程度，将社会可持续发展目标和对社会因素的关注纳入决策过程，指导提出更加科学合理及社会可接受的建议，将有助于提高决策质量，尽早预防、避免或缓解消极的社会影响或社会问题，并为项目地区的人口提供更为广阔和可持续的发展机遇。而且，面对城市开发建设中不断出现的各种社会问题和冲突，仅仅采取“头痛医头，脚痛医脚”的补救性措施是难以从根本上解决问题的。而且项目施工阶段的执行主体是房地产开发商、拆迁公司等经济实体，必然以营利为目标。因而，需要从干预行动的源头入手，即在项目规划和立项等政府决策阶段，通过社会影响评价予以关注，并提出有效的预防和缓解措施。因此，发展社会影响评价，不仅体现在对规划或建设项目本身的重大意义，如保障项目与所处社会环境的协调发展，规避或化解社会风险从而提高规划及项目整体效益，重要的是，从城市整体发展的角度来看，对于促进社会和谐发展和完善政府职能具有显著的时代意义。

三、城市规划社会影响评价的方法

（一）评价思路。评价工作的最终任务是明确提出主要的潜在影响和修正意见，因而对于那些通常缺乏统一量化标准的社会影响变量，需要确定一个简单适用而又能实现综合统一的评价准则。参考世界银行和Branch等（1997）提出的评价标准，对于规划或建设项目社会影响的最终评价，建议缩减为几个简洁的核心问题，如项目是否公正、是否可持续、与地方的互适性如何。本文也将就社会公正原则、社会可持续原则和互适性原则三方面构建评价指标体系来进行城市规划社会影响研究。

（二）评价指标体系的构建

1、基本原则

（1）科学性和可操作性兼顾原则。各类指标能充分反映城市规划社会影响的内涵，指标的物理意义必须有明确的定义，必须保证数据来源的准确性和处理方法的科学性，数据的取得应以客观存在的事实为基础，数据测定、处理必须标准规范。指标的设置也要注意指标数据的可得性，而且指标要具有可测性和可比性。指标在定性方面应注重机理分析和类比分析，尽量排除主观因素，描述客观合理；在定量方面，选取的指标应简单明了、含义清楚、指标体系层次分明且符合逻辑性、判断依据和量化标准可靠合理、评价方法繁简得当、实用可行。

（2）评价指标具有代表性。指标体系应反映出城市规划社会影响的特点，且指标不可能包罗万象，因此应该精简、合理选择能突出反映该种特点、具有代表性的指标。

（3）评价指标相对独立性。描述城市规划的社会影响时往往存在指标间信息的重叠，因此在选择指标时，应排除密切相关的指标，尽可能选择具有独立性的指标，从而增加评价的准确性和科学性。

2、评价指标确定的原则

（1）社会公正原则：①维护法律秩序。在城市规划区范围以内，城市规划具有极其重要的地位，任何行为主体，只要他涉及到土地利用和建设活动，就必须服从城市规划，法律授权城市规划就土地利用和建设问题作出具体规定。这里选取合法性建设项目占全部建设项目比重指标来体现城市规划的这种社会影响；②倡导社会公平。由于土地开发和城市建设过程中存在巨大的利益，那些中低收入人群的基本需求将被忽视，这种不公平就可能造成更加严重的贫富不均和社会地位的差异。因此，城市规划应综合协调地引导地区间的平衡发展，改善社会和空间的不平等，在低收入地区重点提供公共设施以达到满足社会的基本需求。这里拟选择指标中低收入人群公共住房（包括经济适用房和廉租房）覆盖率来体现；另外，社会公平还包含着程序民主的概念，表现为每个人平等地拥有参与政治的权利。城市规划作为关系到城市整体发展前景和所有居民切身利益的政府职能，如何让居民平等地参与到规划的制定和决策过程中来，而不只是由若干具有行政权力、技术优势、资本实力的社会精英掌控，不仅仅是规划自身完善的一种姿态，而且是规划的一种基本理念和原则。笔者认为，公众参与率指标可以表现这方面的影响；③补偿原则。主要体现在城市未来发展对失地农民和失房市民的社会影响，这里选取征地、拆迁补偿安置率来反映。

（2）社会可持续原则：①多样性原则。即要充分认识和尽可能保护地方社会，经济和文化等特征的多样性，特别是认识和保护文化的多样性，追求文化领域的可持续发展。一个城市的发展可以跨越经济增长阶段，但人文特色、人文精神的培育和塑造必然需要长时期的历史文化积淀，短期“包装”难以替代。而城市文化定位往往作用于城市个性的培养、城市形象的树立、城市魅力的增加和城市品位的塑造，恰能体现这种历史文化积淀。因此，这里选取城市文化定位合理性指标来反映该原则；②预防原则。城市规划要尽可能通过修正规划方案避免影响的产生，如果影响不可避免，则应探讨可持续的缓解措施，这里用应变机制与弹性系数指标来衡量；③保障原则。城市规划应充分考虑和实现资源应对城市发展的可持续供应能力，特别是土地资源和水资源，故选取耕地保有量、农用地与建设用地转用速率及水环境综合质量指数三个指标来反映；④协作原则。强调多部门间的协商与合作，用部门间协调度指标来体现。

（3）互适性原则：①社会学习。在规划方案制定和影响评价中都需要充分考虑并尊重地方性知识、经历和文化价值观，这里拟用规划与政策法规协调系数指标来衡量；②民主原则。城市规划应充分考虑社会群体对项目的意愿和接受程度，任何侵犯社会群体人权的手段和过程都不可接受，本文拟选规划措施可操作系数来反映该原则。

3、评价指标体系的建立。综上所述，建立目标层、项目层、因素层和指标层四级评价指标体系，如表1所示。（表1）

表1 城市规划社会影响评价指标体系

（三）计算与评价方法

1、评价指标权重的确定。对城市规划社会影响进行评价时建议采用层次分析法，把客观判断与主观推理，定性描述与定量分析结合起来。应用层次分析法的基本步骤是：首先建立城市规划社会影响评价各因子间的判别矩阵，然后进行层次单排序、层次总排序和一致性检验，最终得出评价各项指标的权重。

2、评价指标分值的计算。采用模糊综合评价法对土地规划综合指标进行评价和分级，主要步骤为：①建立因子集、权重集和评价集；②确定评价因子权重；③分五级（很差、差、中等、好、很好）确定隶属函数；④建立模糊关系矩阵：⑤模糊线性加权进行综合评价。单项指标可以归纳为两类：一类是机会指标，另一类是风险指标。在实际评价中，根据这两类指标属性的差异，分别采用不同的计分方法。

3、综合发展指数的计算。综合发展指数是在指标计分和指标权重确定完成的基础上进行的，其加权求和公式为：

A=∑WiXi（i=1，2，3，…n）

4、综合评价结果有效评价指数的计算。结合现实可行性系数，得到综合评价结果有效评价指数，即A*=AE。

四、结语

本文在参考相关研究成果的基础上尝试建立了一套较为系统、可操作性强的城市规划社会影响评价指标体系，希望能为完善城市规划提供一定的参考和依据。影响评价国际协会（IAIA，2003）在其报告中特别强调，一个好的社会影响评价，需要认识到社会、经济、生态环境等各项影响之间的内在紧密联系，任何领域的变化都可能引发其他领域的变化。因此，尤其在城市规划这种大规模的规划项目中，实现社会影响评价还必须与其他影响评价协同开展，即要实现社会影响评价与其他影响评价的整合，尚需要在制度和技术上的进一步探索。

[1]邵益生，石楠等.中国城市发展问题观察.北京：中国建筑工业出版社，2006.

[2]Vanclay F.WOlfC.eds.Conceptual and methodological advances in social impact assessment.Edward Elgar.1999.

[3]王朝刚，李开孟.投资项目社会评价专题讲座（系列）.中国工程咨询，2004.