基于案例分析的我国档案信息公开调查

2010-08-08张江珊

档案与建设 2010年10期

□张江珊

《政府信息公开条例》正式颁布已逾两年，档案部门正在经历档案信息的主动公开向依申请公开转变的历程。2008－2009年发生了多起档案信息公开案件，其间暴露出的很多问题，值得我们深思。“透明中国网”上记录的各个案例均是以新闻媒体报道的原始出处作为信息来源，反映的情况相对比较真实、准确。因此，笔者以“透明中国网”的“案件追踪”栏目作为搜索来源对有关案例进行统计和分析，对我国档案信息公开的现状加以研究。依笔者的统计，截止2010年5月31日，此栏目共有739条报道记录，与档案信息公开有关的案件就有16起之多。①尤其令人瞩目的是，这些案件多是以各地发生的“政府信息公开第一案”为名的。本文以这些档案信息公开案件作为统计样本，对档案信息公开现状进行调查分析。

一、档案信息公开案件“诉因”分析

首先，公开程序不健全是档案信息公开案件发生的重要原因。我国《档案法》未规定档案馆回应答复的时限，档案馆目前还没有统一的答复时间标准。一些地方单行法规则给出了答复时间标准，例如上海市规定档案馆须在10个工作日内作出答复。机关档案室对答复时间标准一般是按照《政府信息公开条例》的规定进行的，也即法定15个工作日内予以答复，特殊情况下可以30个工作日内进行答复。作为本文分析对象的16个案例，依法答复的有6件，包括上海董铭案、清华女生案、律所诉市政局案、嘉兴7农妇案、北京市民诉房管局案及石家庄市民查工商档案案，占38%；法定时间内未作任何答复的有5件，占31%；因报道不详，是否作出答复不明的有5件，占31%。

是否公开档案信息，档案部门需和政府职能部门协商，甚至需向当地最高人民政府汇报。由于协调机制不够流畅，在不断往复的协调汇报“内耗”中，拖延了受理时间，错过了法定的答复期，从而造成了响应答复时间过慢的状况，引起了一些诉讼案件的发生。比如“，重庆审理首例政府信息公开不作为案”，如果当地社保局能及时在15个工作日内对曹某申请公开工资档案的要求进行答复，则这起诉讼案完全可以避免。②

其次，公开公众依法申请的档案信息率极低是诉讼案发生的基本原因。上述很多案件的发生都是因为档案机构拒绝向公众公开申请的档案信息。在此，我们把案件分为完全不公开答复引起的诉讼案、档案信息不存在引起的诉讼案、因形式瑕疵引发的诉讼案、作出依法不公开档案信息引起的诉讼案。除去“首起状告政府信息公开的行政案件原告败诉”“、记者体验行贿黑名单查询”两案，在上述14起案件中，完全不公开答复引起的诉讼案有11件，占79%；档案信息不存在引起的诉讼案2件，占14%；因形式瑕疵引发的诉讼案1件，占7%。而且档案机构拒绝公开档案信息的理由也呈多元化格局：“信息公开第一案的阳光效应”一案以董铭不属法定公开主体为由拒绝公开③“；清华女生积案缘何悬而又悬”一案直接不出具拒绝公开的理由④；“拆迁预算能公开吗？——一位‘拆迁’律师的维权之路”一案以商业秘密为由拒绝公开⑤；“公民申请公开512死亡学生名单及林昭档案”一案以国家秘密为由拒绝公开⑥；“记者亲历信息不公开”一案以需公检法机关立案为由拒绝公开⑦“；河南省首例政府信息公开案调查”一案先以档案不对个人为由拒绝，后以国家秘密为由拒绝⑧“；我为什么不能查阅自己的房产档案”一案未出具拒绝公开的理由⑨；“律师查档案被拒上告法庭，一审判决行政方败诉”一案并未出具明确拒绝公开的理由⑩“，公房资料列入密件引发诉讼，职能部门集体旁听”一案以保密资料为由拒绝公开⑪；“北京法院受理第一起信息公开案件，市民诉房管局请示公开房产档案”也未出具明确拒绝公开的理由⑫；“为知情权律所诉市政局”一案亦是以商业秘密为由拒绝公开⑬。

根据表1，真正对公民申请进行回复的只有3件，也即作出档案信息不存在答复的2件和形式瑕疵答复的1件，而作出档案信息不存在答复的“嘉兴7名农妇要求政府信息公开宅基地信息获准”⑭和“工商局被判违法，但公开档案已无法实现”⑮两件案件在事实上并未公开档案，只有“重庆审理首例政府信息公开不作为案”以口头方式公开工资档案信息。若以此14宗案件为基数，档案信息的公开率只有7%，这种极低的档案信息公开率是近两年来档案信息公开诉讼案件高发的最基本、最直接的原因，也反应了近年来档案部门的公开意识和观念并未因《政府信息公开条例》的颁布与实施而发生实质性的转变。公民档案信息权利的保障仍需时日，今后社会公众和档案机构双方主体关于公开于否的博弈仍将继续。

表（1）：档案信息公开申请答复理由表

在完全不公开的档案信息公开诉讼案件中，笔者注意到，以国家秘密为由拒绝公开的案件有2件，占14%；以商业秘密为由拒绝公开的案件有2件，占14%；以保密资料为由拒绝公开的案件有1件，占7%。共计5件，占35%，超过了档案信息公开案件的三分之一。这种情况表明：由于档案信息公开立法中对保密档案信息的豁免公开，国家秘密和商业秘密等在事实上已经成为档案部门拒绝公开档案信息的常用借口，这对于档案信息公开工作十分不利。可见，在立法中明确规定豁免公开档案信息的理由是十分必要和迫切的。

二、档案信息公开案件反映的公众档案信息需求分析

作为研究对象的16个案例中，申请公开的档案信息类型分别为：（1）有6个案件申请公开的是房产档案信息，占38%；（2）有2宗案例涉及的是城市规划档案信息，占12%；（3）有2宗案例涉及的是工商登记档案信息，占12%；（4）其它档案信息类型的案例共6宗，占38%。涉及的档案信息公开类型分别是：工资档案信息、拆迁预算档案信息、婚姻档案信息⑯、刑事档案信息、教育类档案信息以及行贿档案信息⑰。

从上述案件档案信息公开类型的统计数据上看，目前我国档案信息公开呈现以下趋势：第一，社会公众申请公开档案信息的基本动力主要来自于社会生活的现实需要，而非出自于民主政治、参政、议政的需要；同时，与社会公众的社会生活需求关系越紧密，档案信息公开的要求就越多，越容易发生诉讼。目前，社会公众对房地产档案、工商档案以及其它与社会福利相关的档案信息关注更为密切，而档案信息公开正是社会公众维护自己权利的重要工具。因此，在今后相当长一段时间内，我国社会公众的档案信息需求主要是生活需求实用型，而非民主政治参与型。第二，诉讼案件表现出的公众档案信息需求具有鲜明的时代特征。当前，住房问题可说是中国社会矛盾的焦点问题，与此现象相对应的即是房地产档案信息需求独占鳌头，房地产档案诉讼发生率最高。第三，尽管房地产档案信息公开的诉讼案件相对较多，但是整体档案信息公开诉讼案件表现出的档案信息需求仍然具有较为显著的多元化特征。不仅出现了要求公开刑事档案的“清华女生案”，还出现了要求公开工资档案信息的“重庆首例政府信息公开案”，以及要求公开工商登记档案信息以及城市规划档案信息等。第四，可以预期的是，随着社会公众生活水平的提高和人们参政意识的增强，今后对生活需求实用型的档案信息需求将会逐渐降低，民主政治类的档案信息需求将会越来越多，这会成为今后档案信息公开案件的高发区。

三、档案信息公开案件申请人类型分析

在上述16起案件中，除去被告申请人是组织机构律师事务所的案件外，其它的15起案件原告申请人均是个人。原告申请人是市民的有10件，占62%；原告申请人是农民的有1件，占6%；原告申请人是法律人士的有2件；申请人为记者的有2件。这些案件中，除“记者亲历信息不公开”、“河南省首例政府信息公开案调查”、“公民申请公开512地震死亡学生名单与林昭档案”、“记者体验行贿黑名单查询”四案外，原告或申请人均与所申请公开的档案信息有直接利害关系。虽然公民与所申请公开的档案信息内容并无直接利害关系，但在我国档案信息公开的现阶段，却具有很大的法治标本意义。

原告分析情况表明：第一，我国社会结构化程度比较低，公众的利益表达与诉求机制尚未形成。因此，在诉讼案件中，个人化程度非常之高，也使得相同或类似的房地产档案信息公开案件司法裁判结果不一致，严重影响了法律的尊严。第二，我国城市人口与农村人口之比不到1:2，但市民与农民申请公开的比例却是10:1，这种落差表明，档案信息需求与社会生活需求成正比。社会生活需求的状态必然带动档案信息需求的发展，农民对档案信息需求度不高的一个重要原因即是社会生活导致的档案信息需求动力不足。第三，上述16起案例中，有4起案例原告或申请人与所申请公开的档案信息无明显利害关系，占25%，但正是这些档案信息公开案，让我们欣喜地看到中国公众正在迈出档案信息公开公益诉讼的第一步。它是中国社会公众的档案信息需求从生活实用型向民主政治参与型转变的一个小小信号，对档案信息公开具有重要的推动作用。

表（2）：档案信息公开申请人类型情况表

四、档案信息公开案件被申请主体分析

我国档案机构分为公共档案馆和基层档案机构，而公共档案馆又分为国家档案馆和专业档案馆，基层档案机构则又分为企、事业单位档案馆及档案室。本文统计的档案信息公开案例，已经从一定层面上又客观地反应了被申请主体的分布情况：所有案例中，“拆迁预算能公开吗？”涉及的是杭州市档案馆，“512地震死亡学生名单与林昭档案”涉及的是上海市档案馆。因此，被申请主体为国家档案馆的2件，占13%；专业档案馆的1件，也即河南省首例政府信息公开案所诉及的城建档案馆，占6%；企、事业档案档案馆的为0件；而机关档案室的则有13件，占81%。

表（3）：档案信息公开被申请主体类型情况表

根据被申请主体的分析，我们可以得出我国档案信息公开诉讼被申请主体或被告呈现“一多三少”的分布格局。具体而言：档案信息公开诉讼案件的被申请主体主要集中在机关档案室，而国家档案馆、专业档案馆则很少，企、事业档案馆基本没有。这一方面表明机关档案室中所藏的具有执行力的档案信息是公众申请公开的热点，和公众的社会生活密切度较高；档案馆中所藏的档案信息因年代久远，与公众的社会生活相关度不够密切，因此不会成为诉讼案件的高发区；另一方面也说明，机关档案室档案信息公开的要求急剧增加，这种情况与机关档案室对档案的保密审查以及公开披露能力极度不匹配。因此，如何提高机关档案室档案信息公开的能力与水平是今后档案信息公开工作的一个重要环节。其二，从机关档案室的被申请主体来看，在这类诉讼案件中，被告并非机关档案室，而是机关档案室中所藏的档案非政府文件，不受《政府信息公开条例》的规范约束，但在行政管辖上却又受机关的直接领导。机关档案室档案信息的公开立法尚不明确。可见，《档案法》与《政府信息公开条例》的衔接与完善是档案信息公开立法的一个重大课题。

五、档案信息公开案件受理结果分析

在16起案例中，法院立案受理的有13件，占81%；不予受理的有2件，包括“记者亲历信息不公开案”、“记者体验受赌黑名单查询案”两案，占13%；报道中对受理与否没有进行交代的1件，“清华女生案”最终是否受理没有详细报道，占6%。另外，在这13起受理案件中，原告胜诉的2件，占15%；原告败诉的7件，占54%；因报道不详结果不明的4件，占31%。另外，河北王翠棉要求公开工商档案虽然胜诉，但工商档案原件无法找到，档案信息公开的要求事实上失效了，只有重庆曹某要求公开工资档案最终胜诉了。如果将结果报道不详案件的胜诉率按照50%的机率预测，则原告的胜诉率最多也只是31%，不足案件总数的一半。

这种情况表明，由于外部压力、档案信息公开立法抵牾等背景因素，虽然档案信息公开司法救济已经起步，但诉讼结果远不如人意。不可否认，目前我国档案信息公开立法尚不完善，一些配套程序与制度缺失，至今《档案法》尚未明确规定档案信息公开的司法救济制度、公开回应制度。虽然一些地方单行法规有此方面的规定，但并不能真正解决档案信息公开面临的困境。而一些标志性个案借助媒体的放大形成强烈的舆论，使司法机关的处境十分尴尬，很有可能造成司法公信力的下降。如河南省首例政府信息公开案，城建档案馆以国家秘密为由拒不公开停车规划档案，引起舆论的一片批评之声，给司法带来了非常负面的影响。这种情况下，我们要对档案信息公开诉讼案件有一个清醒的认识：虽然诉讼结果不如人意，但司法程序已经开启了大门，对档案信息公开诉讼要持支持、呵护的态度，不能过多指责，否则不但不利于矛盾的解决，反而会使档案信息公开变得更加困难。

《政府信息公开条例》正式实施两年来，档案部门经受了信息公开浪潮的洗礼，在公开方面取得了很大进步。然而，公民申请档案信息公开却屡屡遭遇尴尬。究其原因，主要在于立法准备不足，至今未有一部完善的规范档案信息公开的法律，而作为利益冲突调节的司法救济软弱无力，这是公众申请档案信息公开大多被驳回的原因。另外，根据本文的调查结果我们不难看出，档案部门的信息公开准备工作不容乐观，一些档案信息不能公开的原因是档案信息因为丢失找不到了，而档案部门的不公开或公开不及时并不能得到有力的惩处；尤其是档案部门面对公众的参与热情时没有意识到自己的真正位置，由于权力部门化、部门利益化等缘故，竭力避免公开档案信息，使得公众申请前后的心理落差过大，也扩大了公众申请档案信息不公开的负面影响。本文调查结果表明，档案信息公开机制无力孤独前行，它是一个系统化的工程，需要来自外部的公众参与、法律、体制环境等多方面的改革，只有这样，档案信息公开才不会流于形式，成为无果之花。

参考注释：

①案例追踪，.http://www.chinatransparency.org，2010－05－31。

②左娟：《重庆审理首例政府信息公开不作为案》，《重庆商报》，2008年7月30日。

③沈颖：《信息公开第一案的阳光效应》，《南方周末》，2004年9月2日。

④姜海燕：《清华女生积案缘何悬而又悬》，《财经》，2009年 4月17日。

⑤王小乔：《拆迁预算能公开吗？——一位“拆迁”律师的维权之路》，《南方周末》，2009年 2月25日。

⑥《公民申请公开512地震死亡学生名单与林昭档案》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_5b788e610100d0 pd.html，2010－03－01。

⑦苏岭：《记者亲历“信息不公开”》，《南方周末》，2008年 7月 10日

⑧李钧德：《河南省首例政府信息公开案调查》，新华网http://news.sina.com.cn/c/2006-05-09/14588878 164s.shtml，2006－05－09。

⑨王亦君：《我为什么不能查阅自家的房产档案》，《中国青年报》，2002年12月29日。

⑩滕斌：《律师查档案被拒上告法庭一审判决行政方败诉》，《三湘都市报》，2006年4月5日。

⑪刘秀浩：《公房资料列入密件引发诉讼，职能部门集体旁听》，《东方早报》，2009年8月12日