新疆农村小额信贷发展的制约因素及对策探析

何文彬

新疆是西部经济欠发达的农业区，建设全面小康社会的难点、重点和焦点都在“三农”。新疆的各地区之间，县、乡之间都有各自不同的生产经营特点，区域间的经济水平和农民的生产、生活习惯迥异，使地区间农民收入水平和生产方式差距较大。因此，新疆小额信贷的良性发展对”三农“的发展有着重要的金融支持作用。

一、新疆农村小额信贷发展的主要模式和发展现状

（一）新疆农村小额信贷发展的主要模式

1.呼图壁模式。1998年新疆呼图壁县首创农户养老保险证质押贷款。这种贷款既解决了养老基金增值难题，又拓宽了农户的融资渠道，同时满足了农户的养老需求和当前资金需求，被称为“呼图壁模式”。

2.国有控股商业银行主导的兵团农户小额信贷模式。建行新疆区分行在总结兵团农户贷款的管理经验、保持兵团市场竞争优势的基础上，积极向地方农户贷款领域开辟新的战场，实施业务战略突破，确定了“公私联动、有效担保、统一管理、专款专用、按期偿还”的经营管理原则。自2002年建行新疆区分行开办农户贷款业务以来，已累计向12万农户投放35.8亿元小额农贷。

3.兵团农行主导的兵团农户小额信贷创新模式。团场农户依据需要向团场提出申请，由团场汇总并提交给兵团农行，客户经理以团场为单位出具贷前调查报告，待上级行审批通过后，将贷款金额划入团场在该行开立的账户，由团场“协贷员”掌握资金使用进度。自2004年开始推广团场职工小额农户贷款以来，已累计为兵团36万多户团场职工发放了77亿多元小额贷款，到期还本付息率达100%。

4.政府与信用社共同主导的农户小额信贷模式。以政府主导，各县、乡（镇）、村农户积极参与，农村信用社规范管理的新型农村信贷合作模式。各乡镇农村信贷合作中心工作组组织对农户经济信用状况进行全面调查；县联社根据资金来源情况，结合县乡政府农村产业发展规划，向基层农村信用社下达资产负债比例控制指标和放贷计划，安排农业贷款；各乡农村信用社根据县联社下达的资产负债比例计划，积极筹措存款资金，根据农户生产种植、养殖资金需求和贷款申请，自主决定贷款发放；农副产品上市收购后，乡（镇）政府和村委会及时安排、动员农户及时归还农村信用社贷款。

5.信用社主导的小额信贷模式。农村信用社为了自身经营效益主动开展农户小额信贷。2009年末，新疆农村信用社投放各项支农贷款额度创历史新高，当年累计投放支农贷款达到521.7亿元。其中：累放农业贷款313.7亿元、农户小额信用贷款86.3亿元、农户联保贷款121.6亿元。新疆农村信用社农户小额贷款覆盖率连续两年在全国农村信用社系统位列第一位。

（二）新疆其他新兴的农村小额信贷机构

1.新疆邮政储蓄。2009年7月末，中国邮政储蓄银行新疆分行在全疆范围内有实际办理农村小额贷款业务网点85个，基本实现小额贷款县县通。农户贷款6.27亿元，惠及2.6万农户，累计投放小额贷款突破10亿元，贷款资产质量总体优良。

2.新疆的村镇银行。五家渠市的“国民”村镇银行是2008年1月18日正式成立，作为新型中小农村银行业金融机构，它的业务定位、资金投向主要圈定在兵团农六师、五家渠市区域内的农场职工（农户）、中小农业龙头企业和居民自主创业上，放贷灵活、手续简便、时间短。

3.新疆的农村合作银行。2008年10月28日，新疆首家农村合作银行——石河子农村合作银行正式挂牌成立，以全新的产权形式为“三农”、中小企业和地方经济建设提供金融服务，并以“立足城乡、服务三农、发展经济”为宗旨。石河子农村合作银行是由原石河子农村信用联社“晋级”而来。改制成为合作银行后，在贷款方面对农民加大了额度。

4.新疆的小额贷款公司。信鑫、新温商和华春等5家试点小额贷款公司于2009年6月相继揭牌，其主要为自治区农户和中小企业提供金融信贷服务，每年向“三农”方面发放的贷款金额将不低于全年累计放贷金额的60%，单笔贷款可在1万元到500万元之间。作为财政政策性扶持与小额贷款商业性支持的补充，有效缓解中小企业融资难和助推“三农”发展的重要尝试。公司致力为客户开辟融资需求的“绿色通道”。

二、新疆农村小额贷款发展中存在的问题和制约性因素

（一）存在的问题

第一，2007年农户生产资金需求较上年增长27%，即全年户均资金需求为12900元，资金总需求量为258亿元，而金融机构对农户发放的贷款仅为89亿元，资金缺口为169亿元；

第二，兵团与地方分布不平衡。兵团和地方相比，兵团农行有332家，地方农行有922家，兵团现有的金融机构除了农信社和兵团农行外，很少有其他金融机构介入，其资金来源单一，主要靠外部银行贷款。兵团农业生产的部分资金是从上级行借入，且借入成本较高，使得兵团农行处于高负债、低质量、低效益的局面；

第三，新疆金融支持力度在南北疆地区存在不平衡。新疆金融机构大都分布在城市，农村地区金融机构数量少、规模小，支农力度不够，金融资源配置极不合理。2002—2006年，支农贷款占全疆贷款的比重平均值为7.53%，而同期全国支农贷款占全国贷款的比重平均值为9.84%。全疆农业GDP占全疆GDP比重平均值为23.05%，而全国农业GDP占全国GDP比重平均值仅为11.12%。显然支农贷款占全疆贷款的比重相对于全国平均水平而言较低；

第四，新疆农村金融资源不仅不能支持农村日益增长的金融需求，反而在利益的驱动下转移至发达地区，出现农业金融资源的“逆向流失”；

第五，农村金融生态欠佳。某些中小企业、农户和县乡政府，为了局部利益、自身利益，置银行于不顾，想方设法逃废银行债务，造成大量银行呆坏账；

第六，新疆小额信贷的开展没有与新疆农业产业化经营结合起来。既没有走“农户+小额信贷机构+公司”的产业化经营之路，也没有充分发挥新疆小额信贷机构中介作用。新疆农村小农经济的存在，加之信息不畅，造成得到小额贷款的农户的产品卖不出去，并形成恶性循环，严重制约小额信贷的可持续发展。

（二）制约性因素

1.地方政府干预过多，市场化程度有限。政府的过度干预导致小额信贷机构无法实现商业化运作，经营效率低下。如政府和农业银行共同参与的正规金融小额信贷就存在政策属性和商业经营的体制性矛盾，责、权、利关系模糊，造成经营成本高，贷款回收率低。

小额信贷业务风险大、成本高，客户通常是没有担保或者信用评级的，风险很高，运行环境的特殊要求有比较高的利率做补偿或来弥补潜在的损失。国家对新疆小额信贷进行财政补贴通常控制其贷款利率，因此，新疆小额信贷机构不得不通过扩大贷款规模、拒绝高风险客户来保持低利率运行。结果是新疆小额信贷机构失去了部分原本计划的目标群体客户。

2.小额信贷资金总量不足，操作成本较高。如果是非政府组织运行的小额信贷机构的初始运营资本规模一般不大，加上国家政策规定小额信贷只贷不存，这些非政府组织运行的小额信贷机构就无法通过吸收存款来提供贷款的所需资金。同时小额信贷具有涉及面广、操作成本高的特点，小额信贷机构都不愿意直接对农户发放信用贷款，而将业务重点转向获利高的行业，这样信贷资金供应渠道狭窄、总量不足。另外一旦农户认为项目无法持续，可能出现不归还贷款的现象，进一步加剧了新疆小额信贷资金的不足。

3.小额信贷担保机制缺失，风险较大。新疆农村小额信贷原则上不需要抵押担保，但大多还是采取多户联保或其他灵活多样的抵押担保形式。贷款对象都是比较贫困的新疆农户，其担保的作用与新疆其他的一般金融机构的商业贷款担保相比也是微乎其微。

新疆的有些地区的农业仍没有实现集约化、产业化经营，靠天吃饭的现象十分普遍，同时由于政府部门宣传教育不够以及新疆农民自身诚信意识不足等原因，导致部分新疆农户认为小额信贷就是救灾款、扶贫款、救济款，人人有份。甚至认为这种贷款可以不还，可以不付利息。较差的信用环境给新疆农村小额信贷机构的经营形成了很大的风险，致使其坏账、死账累积。

4.小额信贷放贷方式呆板，种类单一。目前新疆农村小额信贷的投放主要集中在种植业和养殖业。一般实行了贷款额度“一刀切”制度，小额信贷一般有最高限额，难以支持新疆农户在高效农业、畜牧养殖、农产品加工和流通等方面的大额资金需求。而且新疆农村小额信贷的期限一般不超过1年，最长不超过2年。因此，一些新疆农户拿到贷款可能尚未产生效益就还款，易造成农户资金短缺无力还款。

5.从业人员专业素质不强，经验不足。新疆小额信贷机构的人员文化素质和业务素质偏低，与业务发展不适应；专业人员缺乏，管理人才青黄不接；员工经营理念滞后。

三、解决新疆农村小额信贷问题的对策

（一）减少政府干预，扩大市场供给

国家政府对新疆农村贷款的一定贴补是必要的，新疆新农村金融制度的设计应是“政策补贴、优惠利率、商业性金融运作”。

利率放开后，不仅可以减轻国家贴息的负担，也可以使新疆小额信贷专职机构逐步走上可持续发展的道路，从量上和质上保证新疆农村融资环境的改善，让资金进入良性循环，满足广大新疆农户的需求。

农村小额贷款的发放主体应是所有的有条件的新疆商业性金融机构，同时必须建立一种资金向农村的流入机制，这就需要政府的推进和制度创新。如中国人民银行，一方面通过再贷款等措施不断增加对新疆农村小额信贷机的资金注入，另一方面加大政策支持力度，引导其他新疆的金融机构进入新疆农户小额贷款领域，吸收民间闲散资金，培育新的小额贷款组织，促进新疆农村资金的回流。加大新疆农村小额信贷机构网点设置密度，简化审批程序和设置条件。为新疆广大贫困边缘地区的农民做好金融服务，创造性的开展金融服务。比如，在保证安全的情况下，可以以金融服务“大篷车”等形式，定期或不定期地下乡开展金融流动服务，并逐步形成定期化，制度化的金融流动服务。

（二）建立保障机制，减少不良贷款

就小额贷款的抵押问题而言，可以在新疆农户申请小额贷款的同时对其所投资农业项目进行估价并以其作抵押，目的是通过这一机制，对新疆农民的还款加以监督和约束，以此来提高新疆农村小额贷款的还款率。

强化新疆小额贷款管理机制，从源头控制小额信贷风险。一是，建立不良信用贷款黑名单通报制度。凡是上了黑名单贷款农户，一律禁止向其发放小额贷款。二是，健全小额贷款考察制度。确保资金投向安全有效，一线信贷人员要抓死贷前摸底调查、贷中严格审查、贷后反复核查三个重要环节，严格杜绝人情贷款、套取贷款等违规操作行为，做到客观公正，严格把关，专款专用，让急需小额贷款救助的贫困农户能及时得到资助。三是强化激励机制，提高小额信贷营销积极性。实行小额贷款奖励制度，使整体队伍素质不断巩固和提高。四是加强对贷款农户的职业培训和职业介绍，提高小额信贷成功率。工作站在实施小额信贷扶贫中，紧紧抓住传授科技实用技术，捕捉市场供需信息，指导投资，发展周期短，见效快项目，让小额资金发挥出最好的效益，使贷款农户具有脱贫致富的本领。

（三）丰富小额信贷模式，创新模式

新疆农村小额贷款必须是有存有贷，比如开始可以做一些限制，前三年不许吸收存款，从第四年开始可以少量吸收，到第几年可以不受限制吸收存款。

创新小额信贷模式。一是“公司+新疆农村小额信贷机构+新疆农户”模式。这一模式是由龙头公司作为纽带，将资金投向加入组织、遵守合同、有创收能力新疆农户。二是“新疆小额信贷机构+新疆农户合作基金组织”的模式。这一模式是要新疆农户在完全自愿和合约的基础上组建自己的小组和中心，形成一套自我组织、自我管理、自我约束的组织方式，小额信贷资金和小组成员的联保划分了相互的权责界限。

（四）信贷弹性管理，提高效益

一是扩大新疆农村小额贷款发放额度。应为发展高效农业、农产品加工业、流通和畜牧养殖业的新疆农户提供额度较大的贷款。二是延长新疆农户小额贷款期限。要与借款者的生产经营周期一致起来，该长则长，该短则短，对有恰当理由无风险隐患且确有延期要求的也应给予延期。三是使新疆农村小额贷款的利率市场化，进一步提高小额贷款的弹性，提高经济效益和财务自立能力。