浅析我国政策性农业保险存在的问题及思路

于姗姗

一、政策性农业保险及开展试点情况

政策性农业保险是投保人支付少额保费、政府补贴大部分保费，把被保险人农业生产经营过程中自然灾害或意外事故造成的财产损失风险转嫁给保险人的一种制度安排。发展农业保险，对转移分散农业风险，保护和提高国家粮食综合生产能力，促进农民增收，确保粮食安全，维护农村经济社会稳定，服务社会主义新农村建设和和谐社会建设，具有十分重要的战略意义。

据初步统计，截至2008年底，中国人保在政策性农业保险方面承保农作物面积已突破7600万亩，是2007年全国主要农作物承保面积的17倍；承保生猪突破4100万头，保额达514亿元，其中承保能繁母猪2443万头，承保面超过50%；在台风频发的省、区开展政策性农房保险，承保农房近2500万户，承担风险责任3300亿元。

由于农业保险风险损失大、损失频率高，商业化经营困难，一直难以形成规模，保障范围极其有限。政策性农业保险作为惠农政策，改善了以往一些农民“多年致富，一灾致贫”的窘境，政策性农业保险在全国开展试点为提高农民种地积极性探索一条农业风险管理、灾害损失保障的制度路径。

二、政策性农业保险试点中存在的问题

（一）农民风险意识淡薄，对农业保险认识不足是农业保险推广的主要问题。农业生产长期“靠天吃饭”，农民大部分没有风险防范意识，农民普遍对农业保险理解不透、认识不足，尤其在一些信息不发达的地区，推广政策性农业保险更是困难重重。

（二）保险费率过高，超过农民预期损失概率。农业属于高风险的行业，大部分农民对自己的农作物或牲畜比较了解，根据地理、气候的历史变化情况一般能够预知其面临的风险，也就是预期损失概率。这个损失概率通常低于保险费率。一些地方农作物险种的费率高达9%～10%，即使有财政补贴，这对一些收入还不高的农民来说，仍然是一个沉重的包袱。

（三）保险责任范围与农民要求有一定差距。如水稻种植保险只保因寒害、洪涝、暴雨、冰雹、滑坡、泥石流等自然灾害造成的死亡、灭失或绝收损失，农民希望能将旱灾和病虫害损失也列入保险责任范围。水稻孕穗期寒灾造成空壳率90%以上，或成熟期受害达80%及以上才能理赔，出险起赔点过高；每亩200元的保额偏低，不足以弥补投入的物化成本，化解保障水稻种植风险。

（四）法律法规的缺失是农业保险推广的政策软肋。我国至今还没有一部完整的法律法规对政策性农业保险业务予以扶持，地方也没有管理条例，农业保险的业务开展所依靠的是上级有关部门的红头文件，诸多问题形成了法律真空。

此外，由于农民收入水平相对较低、政策扶持力度和配套措施仍显不足、农业生产风险损失率高、农户与农作物种植的分散性等都使得当前保险公司很难深入乡村开展保险业务，这都在很大程度上制约了农业保险的发展。

三、推进完善政策性农业保险的思路

（一）加大政府推动宣传力度，推动农业政策性保险业务的发展。农业保险作为农村金融服务体系的重要组成部分，有效地提高对农业经营者的救济能力，减少农民的经济损失，保障农业再生产能力，对支持社会主义新农村建设起到重要的促进作用，关系到千家万户的切身利益，关系到社会稳定与和谐。

（二）完善相关的政策法规体系，建立法律保障机制。我国应尽早出台专门的《农业保险法》。《农业保险法》应明确规定政策性保险的政策性和非商业性特征、农业保险的经营目标、经营原则及组织形式等；规范农业保险的资金筹集方式、资金管理原则、政府支持方式等，并用存款比例、负债比例、流动性比例等经济指标调控其运行；《农业保险法》中还应对政府行为予以约束，对政府的作用和农民的参与方式进行规范，避免由于地方政府的随意性或财政困难而忽视对农业保险的支持。

（三）政府推进政策性农业保险的专业化进程

1.设立专门政策性农业保险公司。由于农民收入相对较低和保险意识差，因此由政府成立专业政策性农业保险公司引导农业保险发展是比较切合我国实际的。政府支付一切经营管理费用，采取强制保险，并享有免税待遇。除了专门政策性农业保险公司外，还应鼓励商业性保险公司、合作社经营农业保险业务，突破单一格局，向多元化发展。对商业性保险公司经营的农业保险业务提供优惠政策，如税收减免、费率补贴和亏损弥补等，缓和商业性保险公司经营目标与农业保险效益低的矛盾。

2.组建政策性农业再保险公司。通过再保险机制，最大限度地分散农业风险。也可允许其他保险公司经营农业再保险业务，超额赔付部分由政府负担，减少原保险经营者的风险。

（四）调整完善农业政策性保险试点方案

1.提高保险赔付标准。建议政策制定机关在制定政策时，适当调整赔付标准。

2.扩大农业保险范围。兼顾各方利益的前提下，加强农险产品的开发创新，扩大保险范围，丰富保险内容，提供适销对路的保险产品，逐步满足农民的需要。

3.减免困难群体保费。对贫困乡镇、贫困村，尤其是贫困户、五保户、烈军属家庭等，采取更优惠的政策。

4.取消地方自行出台的保费补助政策，避免农民之间相互攀比，以减轻政府的保费补助压力；同一险种的保险赔偿条款应当保持一致性等。

（五）政府加大对政策性农业保险的财政支持力度

农业保险的社会公益性决定了其更需要政策的扶持与推动，国家财政应加大对农业保险补贴力度。一方面，各级财政应对工作成本高、保费收缴难的农险业务给予必要的经营费用补贴，另一方面切实提高中央财政对农业保险的保费补贴比例，特别是对种植业保险的保费补贴比例。同时鼓励老百姓积极购买农业保险，把市场化的风险分担机制建立起来，借以推动整个农业保险工作的全面开展。

在具体的工作实施中，既要保证试点期间专项工作经费问题，又要彻底解决县级配套资金问题。中央财政还应考虑不同地区的实际情况，实行区别对待的补贴政策，将更多的财力向贫困县或产粮大县倾斜。同时，政府还应建立政策性农业风险准备金机制。对农业的风险准备金按照一定比例，建立省、市、县多级农业保险准备金，用于农业损失发生后的赔偿，单独设账、独立核算，结余留存，逐年滚动积累，以实现丰年积累、平年结转、灾年调济。