促进西部民族地区经济发展的财税政策研究

金 华

（1.大连民族学院 经济管理学院，辽宁 大连 116600；2.东北财经大学 财政税务学院 ，辽宁 大连 116025）

1 东西部地区人均GDP及差距变动情况

西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起和东部率先发展，是中国区域发展的总体战略。在总体区域发展战略格局里，西部大开发具有非常重要的作用。因为西部大开发是我国实现区域协调发展的重点，也是难点。党的十七大报告也指出，要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，这就从加快全面建设小康社会步伐，实现国民经济又好又快发展新要求的高度，把西部大开发提到了更加突出的位置。2000年西部大开发启动以来，虽然东西部相对差距有所回落，但其差距仍然不可低估。

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从表1不难看出,西部同东部人均GDP的绝对差距由1978年的213元扩大到2000年的14 845.11元,扩幅达70倍,相对差距则由1978年的45.9%扩大到2000年的66.91%。特别是1991年以后,差距扩大的态势有所强化,10年内,西部同东部的相对差距扩幅达20个百分点。2000年西部大开发的启动，使东西部相对差距有所缩小，由2000年的66.91%缩小到2008年的59.46%，但缩幅很小，仅下降了7个百分点，西部民族地区经济发展水平依然处于滞后状态[1]。

2 西部民族地区经济发展滞后的主要成因

造成西部民族地区经济滞后的原因是复杂的，包涵自然地理、社会历史及国家政策、经济结构、人力资源等内外因素的综合影响。这些因素之间交错作用，直接造成了目前东西部地区经济发展的 “格差”。

2.1 自然地理、社会历史因素

自然条件是西部民族地区经济滞后的客观原因。西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古和广西等12个省、自治区、直辖市，地广人稀,土地面积686.74万km2，占全国国土面积的71.54%，人口却仅占全国总人口的28.13%（2000年11月1日第五次人口普查）[2]，其中少数民族人口占全国少数民族总人口的1/3；地缘位置险要，自然地理条件比较恶劣,大多处于偏远山区，有的处于深山区、石山区、高寒山区或荒漠地区。恶劣的自然地理环境造成交通不便、通信闭塞，而基础设施的不发达，正是西部地区发展经济的“瓶颈”。

由于历史原因和客观环境的局限，西部地区自古以来经济社会发展水平滞后，生产手段落后。随着社会主义制度的确立，生产关系虽然发生了根本性的变革，但生产力发展水平并没有因为生产关系的变革而同步提高。与东部地区相比，在经济和文化上存在着许多事实上的发展差距。特别是在农业生产中，许多地方依然在使用着相当落后的生产工具，存在着“刀耕火种”、广种薄收的耕作方式。国家重点扶持的592个贫困县中，西部占307个，占全国扶贫县的51.82%，贫困问题极其严重，基本是靠国家财政补贴过日子。这些方面都造成西部民族地区经济发展缓慢。

2.2 国家政策因素

新中国成立以来我国便制定了扶持民族地区发展的财税政策,但在全国改革开放初期，认为民族地区不具备开放的条件，实行的是先东后西的梯度发展策略，实行了优先发展东部沿海地区经济的战略,对西部民族地区的发展采取近似于“听之任之”的政策。东部沿海地区的迅速发展在很大程度上得益于政府优惠的税收政策。政府在1980年设立了深圳等4个经济特区,1984年又对沿海地区14个城市实行对外开放,给了这些地区较大的财政、税收、投资决策权和利用外资审批权等。这样的税收优惠政策强化了东部地区特别是沿海地区的“积聚效应”,使得沿海地区具有了更强的比较优势。而民族地区最早建立的开发区比东部晚10年，20世纪90年代中期还在比较低的行政级别上实行“自费改革”的试验；且国家实行“一刀切”的政策，没能根据民族地区的实际区别对待，使民族地区在外部环境不断的挤压下，发展速度减慢；加之国家以计划经济的手段、扭曲的价格调出民族地区原材料和能源支持东部沿海地区在市场经济的条件下发展经济，进一步加大了东西部地区的差距。虽然2000年以来的西部大开发取得了一定的成效，但对西部地区政策倾斜和扶持的力度仍然不足，东西部地区相对差距仍然在60%以上。

2.3 经济结构因素

西部民族地区产业结构不合理。据统计，2008年在国民生产总值中,第一产业所占比，全国的平均水平为11.31%,而西部民族地区为15.69%（部分省份根据2007年的数据计算），高于全国平均数；第二产业所占比低于全国平均水平近10个百分点。在第一产业中，粮油种植比重很大，占绝对地位，其他经营比重小，是以粮食为主的单一结构[3]。例如西藏2008年粮食产量达95万t，在农作物中居首位。重工业占工业总产值的比重高于轻工业,如2009年重工业产值占工业总产值，新疆为91.88%、内蒙古自治区为80.04%、甘肃为86.79%、陕西为86.35%、贵州为65.29%、西藏为63.94%。在重工业内部,采掘、原料工业比重大于加工业的比重；轻工业中,以农产品为原料的轻工业产值比重大于以非农产品为原料的轻工业,多为对农副产品的初级加工。重工业过分依赖采掘和原料工业,轻工业过分依赖农业，产业经济结构极其不合理。该地区的牧区也是以牧业为主要的经济收入，且为粗放型，集约化程度很低。工业又主要是为中东部地区提供原材料、能源等初级产品，与居民生活密切相关的轻工业产品大多是从外部调入。“马太效应”的作用非常明显。这样的经济结构，使民族地区事实上处于一种非常不利的地位。

另外，在经济的成分中，国有经济比重大，非国有经济(如股份经济、外资经济、民营经济等)比重小，例如2008年国有及国有控股企业完成工业增加值占规模以上工业企业实现产值的比例，甘肃为76.11%、西藏为57.73%。在各类生产企业中，劳动密集型比重大，资金、技术密集型比重小。经济结构的不合理，无法应对日益激烈的市场竞争，阻碍了西部民族地区的经济发展。

2.4 人力资源因素

现代化建设是和现代化的人力资源分不开的。经济和社会要有快的发展，离不开现代化的人力资源的支撑。同时经济发展，教育先行。相比较其他地区，民族地区经济基础薄弱严重制约着教育发展。财政水平低的民族地区，教育经费主要支付人头费，无力改善办学条件，教育硬件水平跟不上[4]，使得西部民族地区的教育水平普遍落后，人才严重缺乏。当然除了客观原因，这主要还与民族地区主观上对教育缺乏重视有着直接的关系。民族地区人们对子女的培养，仅仅是对劳力的培养，而不是智能的培养，只在乎他们能否适应基本生活，而不在乎他们对知识有多大的占有。据第五次全国人口普查数据，文盲率宁夏为13.40%、青海为18.03%、甘肃为14.34%、西藏为32.50%、云南为11.39%，它们都远远高于全国平均数6.72%。而且应该指出的是，民族地区的非文盲人口中，绝大多数仅仅只是受过初等教育。由于对知识的不重视，造成了民族地区科技人才、管理人才、教育人才的严重缺乏。从劳动力素质因素分析,民族地区劳动力文化素质指数 （大中专学历以上的劳动力与不识字或识字很少的劳动力之比）普遍较低。劳动力文化素质指数东部地区为0.17，中部地区为0.11,西部地区只有0.06。西部民族地区教育事业发展的相对落后，技术人才、经营管理人才的严重匾乏，人力资本素质普遍较低，已成为延缓少数民族繁荣、发展的突出矛盾。

3 促进民族地区经济发展的财税政策的提出

缩小民族地区经济发展的差距,除靠自身的努力外,还需要国家采取有效的配套政策措施加以扶持。财税政策是市场经济条件下政府加强管理、促进民族地区发展的主要手段。其政策目标是为民族地区经济发展创造比较宽松的政策环境，促进人与社会、人与自然、人与人的和谐相处。

3.1 保证民族地区可持续发展资金的财税政策

随着国家财力的增长，中央财政应适当集中一部分财力，加大财政转移支付中对民族地区的政策性转移支付力度[5]，增加政策性转移支付额，用于调整民族地区经济结构及经济发展，使其成为国家财政支持民族地区发展的重要资金渠道，逐步增强民族地区的财政实力，促进民族地区的经济发展。

3.2 增加民族地区财政收入的财税政策

民族地区拥有丰富的资源。建议提高资源税税负水平，逐步放开能源、原材料和初级产品的价格水平，增加资源行业和初级产品加工工业效益，以利于民族地区在扩大能源、原材料和初级产品产量、产值的同时形成经济发展优势，以本地资源优势为依托招商引资，在开发区域资源中求发展，使资源优势变为商品优势和经济优势。重新确定中央与民族地区的税收分成比例，将增值税的分成比例由现行的75∶25改为“五五”分成，递增返还系数也适当增加，体现中央对民族地区的照顾。对于全额上交的消费税，建议全额留给民族地区。给予民族地区相应的税收管理权限。在维护和执行全国统一税法的前提下，建议中央授予民族地区单独制定本省区地方税收法规及对现行地方税法规制订实施细则和开征、停征与调整税目、税率的权限，使其在税收上比一般地区具有更大的自主权。

3.3 促进民族地区技术进步的财税政策

建议在民族地区进行消费型增值税转型试点工作，解决现行增值税阻碍以能源、原材料和初级产品加工业为主体的民族地区经济发展的问题。建议实行专项贷款政策，由中国工商银行和中国农业银行按信贷原则每年固定向全国民族贸易和民族用品生产企业发放技术改造专项贴息贷款，并实行全额贴息。建议实行流动资金贷款利率优惠政策,对民族贸易企业正常流动资金贷款利率实行低月息优惠政策，利差由人民银行补贴，再由中央财政相应扣减人民银行上缴收入。

改革企业所得税，保留“三新”研发经费扣除的规定，取消盈利企业的限定条件，并将增长比例的相对额指标的限定条件调整为当年实际发生额大于上年度发生额的绝对额指标的限定条件，鼓励民族地区企业自筹资金解决技术难题。

3.4 鼓励民族地区利用内、外资的财税政策

地方政府发展民营经济、吸引外资的最好办法，就是创造一个宽松的投资、经营环境。政府应积极转变职能。首先，除基础设施外，应大幅度削减直接管理的经济项目及经费，实行轻徭薄赋政策以调动民间自发投资与生产的积极性；其次，抓好宏观调控，在增强民间积累能力的同时开展居民消费贷款，扩大居民消费规模，拉动生产投资需求和经济增长回升；第三，加强市场管理，建立公平竞争的市场秩序；第四，搞好社会治安，为民营经济提供安全保障。

政府可积极引导对急需发展的产业、项目和区域招商引资，制定比东部更优惠的引资政策，用政策的优势弥补一定程度的环境劣势，建议实行投资抵扣制度,外商对于民族地区的重点投入，5年之内免征或减征所得税，5年之后在民族地区实行企业所得税优惠差别税率，使民族地区的实际税负与发达地区基本拉平或轻于发达地区；在西南有条件的地方和边贸重镇设立保税区、保税仓库和出口加工区，吸引内外企业参与西南的跨国经济技术合作；加强环境监测与保护，引导经济可持续发展。

3.5 提高民族地区劳动力素质的财税政策

西部民族地区要在大开发中腾飞，消除东西部的差距，必须大力发展科技、教育事业，加大对科技、教育的投入，实施科教兴区战略，提高科学文化水平，提高全民素质，以此来推动民族地区经济社会的全面发展。而提高民族地区劳动力素质，应对人才进行内培外引。一方面应充分发挥各民主党派、工商联的人才、智力和网络优势,动员全社会力量参与民族地区的发展，帮助少数民族贫困地区培训人才。建议对于为民族地区劳动力提供技能培训的单位取得的收入，免征营业税。另一方面积极鼓励人才的引进。对于愿意到民族地区就职的科技拔尖人才和技术人员，相关企业应适当提高其工资薪金所得标准，在计算缴纳企业所得税时，取消对计税工资标准的限定，允许企业工资税前全额列支。同时，加大中央政府对民族地区转移支付的力度，减少或消除西部民族地区与东部地区间的财政净利益的差异，以吸引投资者和人才。

[1]国家统计局.中国统计年鉴（2009）[Z].北京：中国统计出版社，2010.

[2]国务院人口普查办公室，国家统计局人口，社会科学统计司.2000年第五次全国人口普查主要数据[M].北京：中国统计出版社，2001.

[3]国家统计局.2008年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2009-02-26)[2010-05-10].http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_outline.jsp?page=1&channelid=4362.

[4]夏海平.民族地区经济发展的机遇和挑战[J].北方经济，2008(4):80-81.

[5]孙开.财政转移支付手段整合与分配方式优化研究[J].财贸经济，2009（7）:45-49.