大力发展节水灌溉是农业持续稳定增长的根本保障

◎ 陕西省决策咨询委员会课题组

陕西是一个严重缺水的省份，发展节水灌溉既是农业可持续发展的战略大计，也是建设资源节约型、环境友好型社会的长远之举。前不久我们用近八个月时间对陕西的基本水情和农田灌溉状况进行调查研究，现就大力发展节水灌溉提出一些意见和建议。

一、发展节水灌溉必须以增强“命脉”意识和“节水”意识为先导

水是生命之源。早在上世纪70年代联合国就发出警告：“世界上石油危机之后的下一个危机就是水危机。”陕西地处干旱半干旱地区，水资源及其利用有四个显著特点：

第一，水资源严重短缺。全省水资源总量445亿m3，人均1280m3，相当于世界均值的八分之一、全国均值的一半。年缺水量目前为23亿m3，预测到2020年将增至83亿m3。逐年增加的污水排放还造成了水资源的水质性短缺。

第二，降水量时空分布不均。最大年降水为最小年降水的两三倍，汛期降水量占到全年降水量的70%以上。人均水资源陕南为3421m3，陕北仅872m3，关中只有363m3。

第三，各方面争水矛盾突出。近28年，全省工业用水年递增2.9%，城镇生活用水年递增3.7%，而农业用水所占份额每年减少0.71%，超采地下水、牺牲生态水的情况日趋严重。

第四，水资源紧缺与浪费并存。全省年用水总量75亿m3,其中农田灌溉用水占到近三分之二。由于输水系统渗漏严重，大水漫灌比较普遍，灌区水利用系数只有0.53，近一半水被无效损耗。农田灌溉既是用水大户，又是节水大头。

发展节水灌溉是传统农业向现代农业跨越的基础工程。特别是高效节水与现代农业的有机结合，可以极大地提高农业的科技含量和集约化程度，是增加农民收入的有效途径。陕西采用高效节水技术发展蔬菜、花卉、菌菇等设施农业30多万亩，亩均收益一般增加两三倍，日光温室亩收益达万元以上。

粮食生产高耗水的特点决定了节水灌溉对确保粮食安全的“命脉”意义。最近，国际上粮食短缺、粮价飙升给我们敲了警钟，使我们更加清醒地认识到农业的重要、粮食的重要、水的重要。近几年陕西基本风调雨顺，粮食连年丰收。好的形势使一些地方“命脉”意识淡化、“节水”意识淡薄。我们应抓住世界粮食危机的机会，广泛深入地进行“命脉”意识、“节水”意识的宣传教育。引导和推动广大干部群众从确保粮食安全、发展现代农业、建设西部强省的战略高度，强力推动节水灌溉大发展。

发展节水灌溉是传统农业向现代农业跨越的基础工程

二、“四个不适应”是发展节水灌溉的主要障碍

陕西共有万亩以上灌区154处，设施灌溉面积2361万亩，目前节水灌溉面积已达1246万亩。特别是近10年来，利用世行贷款和节水续建配套资金，推动节水灌溉步入了一个新阶段。但是，陕西节水灌溉不论广度和深度都还存在很大差距。采用的节水措施主要是渠道防渗和改进地面灌水技术；喷灌、微灌发展缓慢，总共只搞了不到50万亩。影响节水灌溉大发展的主要问题是：

（一）农田水利基础设施建设不适应节水灌溉的发展。陕西农田灌溉用水无效损耗中70%损失于输水过程。大型灌区设施老化，年久失修，干、支渠衬砌率只有66%；斗、农末级渠系残损破坏严重，出现了不少“水中旱”、“渠边旱”的现象。

（二）灌溉管理体制不适应节水激励机制的要求。灌区管理机构实行企业化管理，主要收入来源于水费，多卖多收，少卖少收。这种管理体制有碍节水激励机制的形成。另外，水管单位只管干、支渠系，斗、农末级渠系由农民自主管理，专管与群管脱节现象比较普遍。

（三）现行水价不适应水管单位和灌溉设施的正常运转。现行终端水价平均为2005年省物价局核定成本价的40%左右。水价长期倒挂，使多数灌区管理单位处于亏损状态；按规定应计提的工程维修养护费、折旧费无力提取，靠吃老本过日子。

（四）节水灌溉设备不适应高效节水新技术的推广。节水灌溉设备缺乏原创设计和技术，基本是仿制，种类少、起点低、配套差，在很大程度上限制了节水灌溉新技术的推广应用。

三、注重发挥农民在节水灌溉中的市场主体作用

陕西省规划“十一五”、“十二五”期间，分别发展节水灌溉400万亩，到2015年灌溉水的有效利用率和生产率分别提高15%～20%以上。据此匡算，全省每年约需投资3亿元，任务十分艰巨。农民是节水灌溉的市场主体，节水灌溉只有给农民带来实实在在的好处，才能赢得市场，形成气候。因此，在发展节水灌溉的指导思想上，必须坚持以农业增效、农民增收为目标，以提高水的利用率和生产率为中心，政府推动，市场运作，因地制宜，分类指导，广开筹资渠道，加强政策扶持。

（一）根据当地实际和农民意愿，选择节水灌溉模式。省政府已对全省长江、黄河两个流域，关中、陕北、陕南三个区域的节水灌溉提出了不同要求。在此基础上，还应根据地貌形态、作物布局、经济条件、水源含沙量等因素进行细分，帮助农民因地制宜地选择节水灌溉技术。①大中小各类灌区重点搞好干、支渠衬砌防渗与斗、农末级渠系衬砌为主要内容的田间配套。②平原井灌区、土地开发整理项目区宜采用低压管道灌溉技术。③喷灌适宜在风速小、蒸发慢的经济作物种植区推广，秦巴缓坡山地可利用水源高的有利条件发展自压喷灌。④微灌主要在设施农业、都市农业、观光农业推广，特别是花卉、瓜果、蔬菜、食用菌、中药材的大棚温室应率先采用，配合智能注肥技术，发展精准农业。⑤干旱山区要兴修池溏、水窖、坝地，拦蓄降水，汇集径流，发展雨养农业。

（二）加大政府对农田水利设施建设的投入力度，为农民发展节水灌溉创造良好的基础条件。尽快将节水灌溉田间配套以外的所有输水工程，包括干、支渠系建设和防渗工程，斗、农末级渠系整修和改造，以及管灌、喷灌、微灌的输水设备，均纳入农业基础设施建设范围，由政府投资建设。2008年中央一号文件强调，“继续把大型灌区节水改造作为农业固定资产投资的重点，力争到2020年基本完成大型灌区续建配套与节水改造任务。”陕西现有30万亩以上的大型灌区12处，承担着上千万亩农田的灌溉任务，是粮食安全的核心区。要把大型灌区节水改造作为发展节水灌溉的重中之重，确保如期完成任务。对未防渗处理的干、支渠系全部进行衬砌，对已衬砌的渠道凡出现脱落滑塌、影响输水节水能力的全部进行改造衬砌，对斗、农末级渠系全部进行整修改造，对严重失修的排水系统全部进行维修改造。上述节水改造工程，国家给予补助，省财政落实配套资金。

（三）把发展节水灌溉与发展现代农业结合起来，使之成为农民增收新亮点。发展节水灌溉只有与发展现代农业相结合，才能产生可观的经济效益。要发挥市场机制配置资源的基础性作用，引导和促进城市资金、人才、技术等生产要素向农村流动。围绕“高效节水+现代农业”，投资创办集约水平高、带动作用强的龙头企业，并通过“公司+基地+农户”的形式与农民建立利益联结机制，实现互利双盈。鼓励农民组建专业合作社，承建节水灌溉工程，发展现代农业，或参股龙头企业。广泛吸纳商业资本和社会资金，形成多元化投资格局，并积极创造条件进行资本运营，为农民进行“高效节水+现代农业”的产业化、规模化经营提供必要的资金支持。

（四）完善和强化支持节水灌溉的强农惠农政策。除更多地争取中央专项资金外，建议省上再采取5项政策措施支持节水灌溉。①农民购置节水灌溉设备视同购置农机具，国家予以直补。②把节水灌溉作为耕地占用税新增收入和工矿企业环境补偿费使用的重点之一。③凡争取到国家节水研发与推广项目的，省上按1∶1比例落实配套资金。④将拥有自主知识产权的节水灌溉专利技术，作为“13115”的创新项目，予以重点支持。⑤鼓励地方政府对农民兴建高效节水设施农业项目，给予补助或奖励。

（五）适应节水灌溉的发展，为农民提供及时有效的社会化服务。进一步深化末级渠系管理体制改革，加快发展和健全农民用水者协会，并实现灌区管理单位与农民用水者协会的法人对接，把管护责任落在实处。也可按照村民意愿对末级渠系实行个人承包或村组管理等多种管护形式。积极为发展各种专业协会提供方便与优惠，提高农民的组织化程度。大力发展节水灌溉及现代农业科技推广服务体系和农村综合服务组织，为农民提供技术、供销、融资等多种服务。加强节水灌溉技术培训，逐步形成农民自己的技术队伍。着力加大金融机构对节水灌溉的支持力度，发挥信用社农村金融主力军作用，扩大农村小额信贷和农户联保贷款，千方百计增加信贷投放。

四、加强节水灌溉技术创新、体制创新、管理创新

发展节水灌溉是农田灌溉方式由粗放型向集约型的重大转变。实现这一重大转变，必须以改革创新的精神，大力推进农田灌溉技术的跨越式发展，并不失时机地建立起与之相适应的新的体制机制和管理模式。

（一）着力打造节水灌溉技术研究应用链。陕西拥有国家节水灌溉杨凌工程技术研究中心和西安交通大学等一批节水灌溉设备研发单位和生产企业，近几年研发出具有自主知识产权的专利技术和产品上百个，旱作农业的研究走在全国前面。应集成这些科技创新力量，通过产学研结合，打造基础性研究、工程化开发、产业化制造及田间推广的节水研究应用链。建设以杨凌为核心的我国干旱半干旱地区节水农业科技创新中心和以关中为主体的节水灌溉装备制造基地。目前，陕西关中九大灌区因河水含沙量过大而无法采用喷灌、微灌节水技术，应组织科研力量，协同攻关，开发生产利用浑水进行喷灌、微灌的抗堵灌水器和节水控制系统，以满足灌区群众的需要。

（二）为发展节水灌溉创造良好的体制条件。一是积极发展多种形式的适度规模经营，解决一家一户绺绺田给发展节水灌溉带来的诸多不便。二是大胆探索有利于形成节水激励机制的灌区管理模式，将灌区管理单位承担的库区防汛、灌区排水、生态用水等公益性支出转由公共财政支付。三是建立农灌水价补偿机制。建议省上在维持现行水价不变、不增加农民负担的情况下，先按省物价局核定的成本价的一定比例予以补偿，根据财力状况逐年提高。同时对农灌电费实行补贴，改变目前计入末端水价向用户照实计收的办法。

（三）坚持开源与节流相结合、节水与养水相结合、节水灌溉技术与旱作农业技术相结合。

第一，推进跨流域调水和雨水、污水、微咸水资源化。加快引汉济渭、引红济石等大型引水工程建设，如期向渭河流域调水16亿方。搞好现有水源工程的续建配套和扩容建设，提高关中灌区的调蓄能力，使季节性缺水问题得到较大程度的缓解。按照“南塘北窖关中井”的思路，抓好小型农田水利工程建设。集蓄利用雨水，发展窖灌农业、庭院经济和集雨补灌。建立预防为主的水质保护体系，解决农田灌溉水污染和面源污染问题。对微咸水可通过调整种植结构直接利用，或咸淡混合后使用。

第二，坚持节水与养水相结合。只讲节水不讲养水就会破坏“三水”的循环过程。泾惠灌区本是一个以渠养井、以井补渠、采补平衡的渠井双灌区。上世纪80年代以来，由于地下水的过量开采，渠、井灌溉面积之比由6∶4变为4∶6，地下水位由四五米下降到二十米左右，六七十年代打的机井大都成了“漏斗”。类似情况在不少灌区也程度不同的存在。解决这一问题必须打破多头管水的局面。建议先选择泾惠灌区进行试点，授权灌区管理局对区内的天上水、地表水、地下水统管，生活水、生产水、生态水统筹，选择最佳途径进行地表水引渗回灌，补充地下水，实现“三水”良性循环。

第三，大力推广旱作农业技术。主要是：①覆盖保墒技术。在耕地表面覆盖塑料薄膜、秸秆或其他材料，抑制无效蒸发，减少地表径流。“留茬免耕秸秆全程覆盖耕作新技术”可将自然降水的保蓄率提高近一倍，应在全省大力推广。②水肥耦合技术。以肥调水，以水促肥，充分发挥水肥协同效应，提高抗旱能力和水分利用率。③培育抗旱节水高产新品种，实行抗逆型种植制度，推广化学制剂保水节水技术。通过综合运用工程、农业、生物技术，推动节水农业向更高水平发展。