如何正确理解法规的指导原则

■文/陈玉奉

法律的指导原则是帮助人们正确理解法律、指导法律实施的准则。这些准则虽然不一定在法律条文中载明，但却贯穿于整个法律中。任何一部法律法规的出台都有其特定的背景和指导原则，了解这些背景、正确掌握这些指导原则对于我们理解好、执行好法律规定具有十分重要的意义。

理解《食品安全法》，需要我们认真把握两个指导原则。一是预防为主，科学管理。《食品安全法》坚持预防为主，设“食品安全风险监测和评估”以及“食品安全标准”专章。通过建立食品安全风险监测制度，做到食品安全问题提前监测、及时发现、及时研判，从而提前预警、及早处置；通过整合食品卫生标准、食品质量标准等为统一的食品安全标准，提高标准的权威性、统一性和修订的及时性。二是链条管理，过程控制。食品产业作为一个链条，任何一个环节出现问题都不能保障最终的食品是安全的。食品生产加工企业作为食品链条上的一环，必须往前延伸管理链条，控制原辅材料；往后延伸链条，确保不安全食品及时召回和处置。特别是作为食品生产加工企业原料的农产品的生产，其组织化程度较低，分散的养殖种植严重制约了质量控制措施的有效实施，对后续的食品生产加工埋下了隐患。因此，食品生产企业的原料控制就显得尤为关键。从结果管理转到过程管理，以严格的过程控制保障食品安全，这是食品安全立法的重要变化，也是《食品安全法》设置系列制度并要求严格执行制度的主要原因。只有充分了解了这些原则，我们才能明了《食品安全法》的立法原意，才能准确理解《食品安全法》的各项规定，才能正确的贯彻实施好这部法律。

作为实施生产许可管理的食品、特种设备、部分工业产品，其管理同时还需要遵循《行政许可法》。这不仅包括必须遵守《行政许可法》规定的时限、程序、步骤等，更重要的还要理解和遵循立法原则。比如，根据《行政许可法》的原则，行政许可是行政成本最高、行政风险最大的一种管理措施，所以也是迫不得已最后采取的管理手段，如果通过事后监督能够解决问题的，就不要去设定许可。因此，从长期来看，关于产品的生产许可是要逐步减少而不是增加，加强产品质量监管，着力点还在于强化日常监督。再如，根据《行政许可法》的原则，实施行政许可必须落实许可背后一系列制度规定，决不是发一个证件就能解决问题的。因此，产品生产许可证发放后，必须监督企业落实包括生产许可条件保持、产品检验等一系列制度，才能达到生产许可的目的。同时《行政许可法》确立的合法原则、便民原则、救济原则、信赖保护原则等，都是我们实施产品生产许可须臾不可脱离的重要指导原则。因而行政许可的这些原则也是我们贯彻《食品安全法》、《特种设备安全监察条例》、《工业产品生产许可证管理条例》等专业法律法规的重要指导原则。

进一步讲，落实《行政许可法》、《食品安全法》等法律，也离不开一定的法律基础理论知识和理念。比如，公开、公平、公正的理念，程序正当的理念，强势应该得到抑制和平衡、弱者应该得到关注和保障的理念。这些理念和原则在帮助我们正确理解专业法律规定、指导具体法律制度的实施方面同样具有十分重要的意义。

法律理念和原则作为指导法律实施的指导思想，其作用具体表现在四个方面。一是提高人们对法律制度和规定重要意义的认识，加深对具体条款的理解，提高执行法律的自觉性和主动性。二是指导法律制度的具体落实，避免法律执行过程中的机械性和片面性。三是在法律没有明文规定的情况下，依靠理念和原则可以对具体法律事件作出基本的价值判断。四是在法律条文之间、法律法规之间存在矛盾或理解不一致时，依照理念和原则可以进行阐释和界定。