开发建设项目水土保持监测现状及发展方向

孙厚才,袁普金

(1.长江水利委员会长江科学院,湖北武汉 430010;2.水利部水土保持监测中心,北京 100053)

开发建设项目水土保持监测是运用多种技术手段,对工程建设过程中由于占用或扰动地表,使得影响水土流失的因子发生变化,加剧水土流失的成因、数量、强度、影响范围、危害及水土流失防治效果进行动态监测和评估。通过监测及时掌握建设及生产过程中的水土流失,对于协助建设单位落实水土保持方案、加强水土保持设计和施工管理、优化水土流失防治措施、协调水土保持工程与主体工程建设进度,及时、准确掌握生产建设项目水土流失状况和防治效果,提出水土保持改进措施,及时发现重大水土流失隐患,提出防治对策建议,促进项目区生态环境的有效保护和及时恢复等具有重要意义。

1 水土保持监测队伍

开发建设项目水土保持监测队伍由 2个体系组成。一是根据水利部编制并得到国家发展与改革委员会批准的《全国水土保持监测网络和信息系统建设可研报告》组建的全国水土保持监测网络,包括已建成的水利部水土保持监测中心、7个流域机构水土保持监测中心站、31个省(自治区、直辖市)水土保持监测总站和 189个水土流失重点防治区水土保持监测分站;二是取得水行政主管部门颁发的甲、乙级水土保持监测资质证书的 263个法人单位,包括部分全国水土保持监测网络机构。持证单位包括具有行政职能的国家事业单位、科研院所、大专院校、国有企业、集体和私有制企业等,拥有水土保持监测上岗资格证的水土保持监测上岗人员达3 000多人[1]。以上 2个体系组成的队伍,根据国家相关法律法规、行业技术规范等的要求,对不同行业的部分开发建设项目进行了水土保持监测。

2 水土保持监测开展情况

水土保持监测工作首先是从水土保持生态环境监测网络建设开始的。为规范水土保持生态环境监测工作,加强水土保持生态环境监测网络的建设和管理,根据《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水土保持法实施条例》,水利部于2000年2月 19日发布并实施了《水土保持生态环境监测网络管理办法》。水土保持生态环境监测工作的任务是通过建立全国水土保持生态环境监测站网,对全国水土流失和水土保持状况实施监测,为国家制定水土保持生态环境政策和宏观决策提供科学依据。在建设水土保持生态环境监测网络的同时,水行政主管部门一直在酝酿对开发建设项目开展水土保持监测。2002年 3月 28日,水利部水土保持司在北京召开《水土保持监测技术规程(送审稿)》审查会,2002年 9月 4日《水土保持监测技术规程》被批准为水利行业标准,2002年 10月 1日起实施,开发建设项目水土保持监测从此有了技术支撑。为了加强对水土保持监测工作的管理,保证监测质量,根据《水土保持生态环境监测网络管理办法》要求,凡从事水土保持监测工作的单位,必须取得《水土保持监测资格证书》;凡从事水土保持监测工作的技术人员,必须通过水利部组织的监测人员上岗技术培训,持《水土保持监测人员上岗证书》开展工作。

开发建设项目水土保持监测是根据批复的开发建设项目水土保持方案设计的监测内容、监测点位、监测方式、监测手段和监测频次等实施的。自 1996年 3月 1日水利部批复全国首个建设项目水土保持方案——《平朔煤炭工业公司安太堡露天煤矿水土保持方案》后,开发建设项目水土保持方案审批工作逐步走上正轨[2]。据统计,截至 2008年底,批复的开发建设项目水土保持方案 132 061个,其中省级 8 283个、地级 14 943个、县级 108 835个,开展水土保持监测的项目数为 947个。详细情况如表1所示。

从表1可以大致看出 3个方面的问题:第一,2003—2008年,开发建设项目水土保持方案批复总数一直保持在每年 2.2万个左右,变化不大;第二,2005年才有开发建设项目水土保持监测数量统计,且数量在逐年增加;第三,开发建设项目开展水土保持监测的数量严重不足,2003—2008年累计仅为水土保持方案批复总数的 0.7%。

表1 批复开发建设项目水土保持方案和开展水土保持监测情况

3 监测方式和方法

开发建设项目水土保持监测初期,监测方式为按频次监测,一般情况下在施工开始之前开展一次本底值监测,工程施工期汛期每月监测 1次,其余时间每两月监测 1次,遇暴雨(1 h最大降雨量超过 50mm)随时加测。经过一段时间探索之后发现,这种监测频次不能满足开发建设项目水土保持监测的需要。2009年 4月 1日,水利部办公厅以水保[2009]187号发文《关于规范生产建设项目水土保持监测工作的意见》,要求承担委托的监测机构必须实行驻点监测,同一项目的驻点监测人员中至少要有 1名取得水土保持监测人员上岗证书,建设单位自行监测的项目要指定专职人员定期监测。建设类项目在整个建设期(含施工准备期)内必须全程开展监测,生产类项目要不间断监测。正在使用的取土(石)场、弃土(渣)场的取土(石)、弃土(渣)量和正在实施的水土保持措施建设情况等至少每 10天监测记录1次,扰动地表面积、水土保持工程措施拦挡效果等至少每月监测记录 1次,主体工程建设进度、水土流失影响因子、水土保持植物措施生长情况等至少每 3个月监测记录1次,遇暴雨、大风等情况应及时加测。如遇水土流失灾害事件,应在事件发生后 1周内完成监测。

水土保持监测主要采用地面观测和调查监测相结合的方法。地面观测法是指在防治责任范围内土壤侵蚀影响较大的区域,通过布设观测点进行定时观测或采样分析,获得监测数据的一种方法。在项目区防治责任范围内土壤侵蚀影响较小的区域,可以采用调查监测法,一般包括询问调查、收集资料、典型调查、普查、抽样调查、数据处理和资料整理汇编等监测方法。监测重点是堆放在坡面或沟道的弃土弃渣场、开挖量大的区域,特别是周边有来水的陡立和破碎工作面。扰动土地面积、弃土(渣)量、水土保持措施实施情况等内容以实地量测为主。线路长、取弃土量大的公路、铁路等大型建设项目,可以结合卫星遥感和航空遥感等手段调查扰动地表面积和水土保持措施情况,有条件的项目可以布设监测样区、卡口监测站、测钎监测点等开展水土保持监测。对地形和地貌的变化情况,占用地面积、扰动地表面积变化情况,挖方、填方数量及面积,弃土、弃石、弃渣量及堆放面积,林草覆盖度,水土流失面积变化情况,对周边地区造成的危害情况等采用调查监测法;对水土流失量变化情况、水土流失程度变化情况和各项防治措施的拦渣保土效果采用地面观测法;对水土流失防治措施的数量和质量,林草措施成活率、保存率、生长情况及覆盖度等采用调查监测和地面观测相结合的方法监测[3]。

4 存在的问题

(1)监测体制和模式不完善。从目前对开发建设项目开展水土保持监测达到的效果看,没有完全达到先前所期望的目的。开发建设项目水土保持监测工作业主是建设单位,业主对监测单位具有一定的约束性,但约束性不够,很难保证开发建设项目水土保持监测能够客观、真实和全面地反映实际情况。有些人认为,既然水土保持是一项社会公益性事业,那么水保监测应该是一种政府行为,由政府掏钱免费为开发建设项目开展水土保持监测,这种模式不仅可以保证开发建设项目水土保持监测客观、真实、全面,而且可以保证监测工作的系统性、连贯性,积累大量的监测数据为科学研究服务,为政府决策提供客观依据。因此,为了科学、客观、真实地开展开发建设项目水土保持监测工作,急需改进和完善现行的监测体制与模式。

(2)监测实施率低。我国的水土保持监测工作始于 20世纪 40年代初,新中国成立后,全国陆续建立了 100多个水土保持试验所(站),对水土流失动态和水土保持效果进行了长期监测,取得了一系列重要成果,为科学治理、标准制定、效益评价发挥了重要的基础性作用[4]。引发水土流失的因素有很多,既有自然因素也有人为因素,其中人为因素已逐渐成为新增水土流失的主要原因。20世纪 90年代以来,特别是进入 21世纪后,我国各类开发建设项目逐年增加。“十五”和“十一五”期间,由于国家实行积极的财政政策,基本建设项目数量急剧增加,建设规模也不断扩大。2003年以来,每年编报开发建设项目水土保持方案 2.1万个以上,但是开展水土保持监测的开发建设项目 2005年只有 130个、2006年只有 138个、2007年 379个、2008年 300个,与已批复的水土保持方案相比较,2005—2008年累计开展水土保持监测的项目数量仅为该时段批复的水土保持方案数量的 1.06%。

(3)监测方法可操作性差。目前,开发建设项目水土保持监测机构根据批复的水土保持方案报告书开展监测工作,由于缺少实践经验,所以监测设计基本上都是纸上谈兵、可操作性差。传统的水土流失的定义是在水力、重力、风力等外营力作用下,水土资源和土地生产力的破坏和损失,包括土地表层侵蚀及水的损失,亦称水土损失。开发建设项目的水土流失则应该是扰动土层在水力、风力、冻融、重力以及其他外营力的作用下,土壤、石渣等开挖料转运和沉积的全过程,水土流失量为流出建设区红线外的土石渣总量。

此外,扰动之后的项目建设区,地面状况和坡度随着工程建设进度的推进在不断发生变化,而且变化幅度较大,利用少数几种坡度的径流小区观测成果很难准确推算整个项目建设区的水土流失量。

(4)监测队伍比较混乱。目前,参与开发建设项目水土保持监测的队伍包括具有行政职能的国家事业单位、科研院所、大专院校、国有企业、集体和私有制企业等,有水保行业的,也有其他行业的。

另外,在水土保持监测管理方面也存在着一些混乱情况。首先是职能划分不清。许多具有行政职能的国家事业单位既是监测行政主管机构,又同时拥有监测资质,承揽各种项目监测业务。其次是监测秩序混乱。由于地方水行政主管部门拥有监测资质,在某些利益驱使下,行使方案批复、监督检查、验收的行政大权时,一方面强行揽活,另一方面把一些有实力、有监测经验的流域监测站等拒之门外,不仅给水土保持行业造成负面影响,而且不利于水土保持事业健康发展。

5 发展方向

(1)剥离各级水土保持监测机构承担的行政管理职责,实现监测工作规范化。目前,部分水土保持监测机构既承担开发建设项目水土保持监督检查职责,同时又承揽市场监测项目,政企没有分开,容易导致借行政职权强行揽活,也容易因为经济利益驱使,实行地方保护,不利于水土保持事业健康发展。应按照市场经济体制的要求和政府机构职能转变的总体方向,构建水土保持监测体制,以推进我国水土保持监测工作的健康发展。各级水行政主管部门不仅要对在建的开发建设项目进行监督检查,而且要负责监测技术支撑和技术能力建设,同时还要对各类监测机构的监测工作进行技术指导,对水土保持监测专业服务公司的服务质量进行检查,如设备的验收、标定,数据准确性的对比,方法可靠性的验证等技术管理工作。没有行政职权但拥有水土保持监测资格证的监测单位,也应按照市场规则开展开发建设项目水土保持监测工作。实现政府职能转变,使水行政主管部门真正成为水土保持监测的监督管理部门,从而保证监督检查和水土保持监测数据的客观性和公正性。

(2)完善开发建设项目水土保持监测方法。从近几年开发建设项目水土保持监测的经验看,由于监测队伍层次不齐,监测水平有高有低,有些监测单位能够很好地应用《水土保持监测技术规程》(S L 277—2002),并且根据具体情况适当调整;有些单位则生搬硬套,不能活学活用,导致开发建设项目监测数据不足或者可靠性不够,给很多建设单位造成不好的印象。因此,可以说目前使用的监测技术规程不能完全满足开发建设项目水土保持监测工作的需要,应当在此基础上制定满足开发建设项目的水土保持监测方法。

(3)采取适当措施提高开发建设项目水土保持监测实施率。首先,完善有关法律法规,加强法律法规宣传,让建设单位明白开发建设项目不实施水土保持监测是一种违法行为。其次,加大对在建开发建设项目监督检查的强度和频次,督促建设单位委托有资质的监测单位开展水土保持监测工作。最后,严把水土保持专项设施评估验收关。目前,很多开发建设项目没有开展水土保持监测,但仍然通过了水土保持专项设施评估验收,这是导致开发建设项目水土保持监测实施率偏低的主要原因之一。

综上所述,只有完善水土保持监测体系建设,实现政府职能转变,才能够有助于分清水土保持监测有关各方的责任和义务,使有关各方能够各司其职、各尽其责,提高水土保持监测工作的效率;只有完善开发建设项目水土保持监测方法,才能提高水土保持监测的质量和效率;只有采取适当措施,才能提高开发建设项目水土保持监测实施率,同时也为水土保持监测的市场化、产业化和社会化创造条件,从而推动水土保持行业健康、稳定、持续发展。

[1]曾大林.关于水土保持法修改若干问题的思考[J].中国水土保持,2008(2):1-2.

[2]孙厚才,高强,刘晓路.开发建设项目水土保持方案历程回顾[J].长江科学院院报,2008,25(3):93-96.

[3]李智广.开发建设项目水土保持监测实施细则编制初讨[J].水土保持通报,2005,25(6):91-95.

[4]罗登科.关于当前水土保持监测工作若干问题的探讨[J].中国水土保持,2008(7):8-9.