总结成功经验不断开拓进取全面开创长江上中游水土保持工作新局面

蒋巨峰

(四川省人民政府,四川成都 610015)

1 全面总结“长治”工程 20年取得的成就

1988年国务院批准将长江上游列为国家水土保持重点防治区,1989年在金沙江下游及毕节地区、嘉陵江中下游、陇南陕南地区、三峡库区等 4片分期实施了以小流域为单元的水土流失综合治理工程,即“长治”工程。20年来,在党中央、国务院的坚强领导下,在国家发改委、水利部、财政部等部委的大力支持下,重点防治区各级党委、政府和广大干部群众始终按照“以防为主,防治结合,因地制宜,综合治理,重点突破,积极推进”的方针,在长江上中游水土流失严重地区兴起了大规模的治山治水热潮,取得了巨大成就。

一是有效控制水土流失,实现了水土流失面积由增到减的历史性转变。20年来,“长治”工程坚持把保护和改善生态环境放在首位,把水土流失重灾区作为重点,以小流域为单元,科学配置工程措施、生物措施和保土耕作措施,实施山、水、林、田、路综合治理,因地制宜建立水土流失综合防治体系,有效地控制了水土流失。截至 2008年底,“长治”工程已累计实施了七期重点治理工程,共计治理 5 000余条小流域。工程覆盖了长江上中游的云、贵、川、甘、陕、鄂、渝、湘、赣、豫 10个省(市)200多个县(市、区),累计投入资金 152亿元,发动群众投劳 21亿个工日,完成水土流失治理面积 9.6万km2。其中,坡改梯 70.8万 hm2,营造水保林 241.3万 hm2,种植经果林 107.9万 hm2,种草 33.0万 hm2,实施保土耕作 166.7万 hm2,实施封禁治理333.7万 hm2。经过 20年的努力,重点防治区水土流失面积减少了 40%～60%,坡耕地减少近 80%,有林地面积增加 40%,林草覆盖率提高了 30百分点,小流域土壤减蚀率超过 70%。遥感监测显示,长江流域水土流失面积由 20世纪 80年代中期的 62万 km2减少到 53万 km2,“四大片”生态环境发生了显著变化:三峡库区水土流失面积以年均 1%的速度递减,嘉陵江流域水土流失面积已由治理前占流域总面积的 58%下降到 39%,南水北调水源区丹江口库区、金沙江下游地区和洞庭湖、鄱阳湖水系水土流失面积和强度均有不同程度的下降。

二是显著改善农业生产基础条件,夯实了农业可持续发展基础。“长治”工程始终把水土流失的源地——坡耕地作为治理的重点和突破口,以调控坡面径流为主线,以改善民生为着力点,将治山治水与治穷致富紧密结合,大力实施坡改梯工程,注重田间道路建设和地埂利用,合理布设蓄引排灌坡面水系工程,积极开展塘堰溪沟整治,提高了农田水利化程度,增强了就地拦蓄降雨径流的能力,缓解了山区群众用水困难。20年来,“长治”工程累计完成坡改梯 70.8万 hm2,修建乡村及田间生产道路 1.2万 km,建蓄水池 41万口、沉沙凼 540万个、排灌沟渠11.5万km,整修塘堰 3.1万座;基本实现了农民人均 0.067 hm2(1亩)基本农田的目标,粮食总产比治理前增加了 30%,农业人均产粮由治理前的 376kg增至 530 kg,累计增产粮食59亿kg,有效解决了 1 000多万群众的温饱问题,被群众誉为“德政工程”、“致富工程”、“民心工程”。

三是着力培育农村支柱产业,加快了群众脱贫致富和建设社会主义新农村进程。“长治”工程始终坚持把发展农村经济和实现农民增收作为重要目标,把实现国家宏观生态效益与山区群众微观经济效益充分结合起来,以开发性治理为主导,大力发展林、果、畜产业,着力培育新的经济增长点,为地方经济发展和群众脱贫致富探索途径。20年来,治理区累计种植经果林 107.9万 hm2。建成了金沙江下游及毕节地区的石榴、蚕桑、甘蔗、烤烟、蔬菜,嘉陵江中下游的龙柚、黄花梨,三峡库区的柑橘、茶叶,陇南、陕南的苹果、花椒、杜仲、银杏等一批特色产业基地,带动了当地加工、储运等相关产业的发展,初步形成了龙头带基地、基地联农户的水保产业链。涌现出了一批像四川会理铜矿村、宁南骑骡沟,贵州遵义龙坝、黔西驮煤河,湖北秭归周坪河、红安李家河,云南元谋张二村、牟定飒马场,甘肃成县王沟,陕西凤县李家沟等经济效益显著的典型小流域。据统计,治理区农民人均年纯收入比当地平均水平高出 50%,交通、通信、文化、教育、医疗、卫生等条件明显改善,农民的生活水平发生了根本变化。昔日许多水土流失严重的荒山秃岭变成了花果山、米粮川,有近 2 000个村通过小流域治理迈入了新农村试点和小康示范村的行列,走上了生产发展、生态良好、生活富裕的人与自然协调发展之路。

四是不断提高水土流失防治水平,推动了流域水土保持工作全面发展。20年来,重点防治区各地依托“长治”工程,建立健全了各级水土保持领导机构和办事机构,建立了水土保持工作政府目标责任制,促进了水土保持工作由单一部门行为向统一的政府行为转化;认真贯彻实施《中华人民共和国水土保持法》,在扎实推进水土流失综合治理的同时,完善水土保持法律法规体系,切实加大监督执法力度,水土流失防治步入法制化、规范化轨道;成功实施了长江源头区和丹江口库区水土保持预防保护工程,积极推进生态自然修复,切实加大了重点工程治理成果管护力度,流域破坏大于治理的被动局面得以扭转;初步建立了流域水土保持监测预报体系,开展了重要支流、重点区域和重点工程的水土流失动态监测,完成了一批科研成果,为国家决策提供了科技支撑。作为“长治”工程重要组成部分的长江上游水土保持重点防治区滑坡泥石流预警系统组建 10多年来,坚持站点预警与群测群防相结合,成功预报处理滑坡、泥石流灾害 264起,撤离和转移群众 3.8万人。特别是在“5◦12”汶川特大地震中,成功预报了甘肃文县关家沟泥石流灾害,挽救了 200多人的生命,为抗震救灾作出了积极贡献。

“长治”工程的实施主要积累了以下 4条宝贵经验:

一是必须坚持加强领导、健全机构,充分整合各方力量统筹推进水土保持生态建设。“长治”工程启动之初,就成立了由国家有关部委领导和重点防治区各省政府有关领导组成的“长江上游水土保持委员会”,对水土保持工作进行领导和协调;委员会办公室设在长江水利委员会,负责“长治”工程的组织实施和日常管理工作。20年来,长江上游水土保持委员会充分发挥了领导和统筹协调作用,坚持每 1～2年召开一次会议,研究部署重点防治工作。重点防治区各级政府把水土保持工作列入重要议事日程,并纳入政绩考核的重要内容,成立水土保持工作领导机构,建立严格的目标责任制,保证了“长治”工程的顺利实施。委员会办公室和各级水土保持部门的技术人员深入一线,加强工程管理和技术指导,确保了各项建设任务的顺利实施。“长治”工程建立的流域管理与区域管理相结合的管理体系,为水土保持工作提供了强有力的组织保证;“长治”工程创造的“领导苦抓、部门苦帮、群众苦干”的 “三苦”精神,为新时期的水土保持工作奠定了坚实的基础。

二是必须坚持以人为本、科学防治,不断完善和创新水土流失综合防治思路。20年来,“长治”工程始终把人民群众的根本利益作为水土保持工作的出发点和落脚点,正确处理生态效益与经济效益的关系、综合治理与自然修复的关系,不断完善治理技术体系,丰富小流域治理内涵,探索了一条具有长江流域特色的水土保持之路。在指导思想上,坚持以人为本、服务民生,把保护和改善生态环境放在首位,注重生态建设与经济发展有机结合,实现了生态环境保护与经济社会可持续发展双赢;在防治方针上,坚持保护优先、防治结合,重点治理与预防保护两手抓。在加强人工治理的同时,充分发挥长江流域光、热、水、气资源优势,大力推进封禁治理和生态自我修复,加快了水土流失防治步伐。在项目布局上,坚持面向水土流失重灾区,重点突破,积极推进,实现了水土流失防治工作由点到面、由小流域到大流域的协调有序发展;在措施配置上,坚持以小流域为单元,以坡耕地为重点,以坡面径流调控为主线,山、水、田、林、路统一规划,工程、植物、农耕措施综合治理,农村人居环境改善、面源污染控制与水土流失治理有机结合,探索出符合流域不同水土流失类型区实际的成功治理模式,显著改善了群众的生产生活条件和人居环境;在投入机制上,坚持政府引导与市场推动相结合,将水土流失治理与退耕还林、农业综合开发、农田水利基本建设、新农村建设、扶贫开发等项目有效整合,形成多元化投入、社会办水保的格局,极大地提高了工程实施的综合效益。

三是必须坚持严格管理、改革创新,推动工程建设健康发展。长江上游水土保持委员会办公室及重点防治区各级水土保持部门从项目立项、工程建设、检查验收到预防监督、科技推广等方面,制定了一系列管理办法和规章制度,使项目管理做到有章可循;建立了“大干大支持、不干不支持”的择优扶持原则,充分调动了地方政府和群众的积极性和主动性;开展了精品小流域、样板县建设和大示范区创建活动,激发了重点防治区争创一流、打造精品的热情和智慧,起到了良好的示范带动作用;积极转变防治思路,按照分类防治、突出重点、强化治水、因需施措的原则,提高了工程建设水平和效益;大力推行群众投工承诺制、资金使用报账制、种苗物资采购招投标制、项目公示制,确保了项目资金安全;积极探索租赁承包、股份合作、拍卖“四荒”使用权、大户治理、业主开发等多种形式治理水土流失,拓宽了水土保持投资渠道。

四是必须坚持预防为主、保护优先,有效遏制人为水土流失的发生发展。20年来,“长治”工程坚持把预防监督作为水土保持工作的首要任务,落实机构人员,健全法规体系,保证经费支出,为预防保护和监督管理工作的开展奠定基础、创造条件。坚持以开发建设项目为重点,以水土保持方案编报为切入点,以全面贯彻落实水土保持“三同时”制度为核心,严把方案审批关和验收关,加强监督检查,确保防治水土流失的责任落实。注重发挥各级人大以及新闻舆论部门的监督作用,依法行政,严格执法,严肃查处违反水土保持法的典型案例,有效遏制了人为水土流失。围绕宣传贯彻水土保持法,深入、广泛、持久地开展水土保持法制宣传教育,不断增强全社会的水土保持意识和法制观念。

2 深刻认识新时期防治水土流失的重大意义

长江上中游水土流失防治取得了阶段性胜利,但也必须清醒地认识到,长江上中游生态环境十分脆弱的局面还没有根本改变,水土流失依然是制约流域社会经济可持续发展的重要因素,水土流失防治工作仍然存在一些不容忽视的问题:一是水土流失防治速度与国家生态建设总体要求还有较大差距,水土流失防治任务依然艰巨。目前,长江流域水土流失面积达 53万 km2,数千条泥石流沟、10多万个崩岗还没有得到根本治理。二是水土资源开发与保护矛盾日益突出,生态环境恶化的局面还没有得到根本遏制。一些生产项目在建设过程中急功近利、忽视生态保护的现象仍较为普遍,有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在,流域每年因不合理开发造成的人为水土流失面积达 1 200 km2以上。三是水土保持体制机制建设与加快防治步伐的要求还有一定差距。国家的生态建设分属于农业、林业、水利、国土、环保等多个部门,投资渠道和标准不同,加上2007年后国家对“长治”工程等水保项目中央投资计划和管理方式的调整,如何充分整合各部门的优势,统筹协调加快推进项目建设,提升水土流失治理速度和效益,成为水土保持工作必须破解的难题。

当前,我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期,党的十七大明确提出了建设生态文明的宏伟目标,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的发展道路,建设生态文明已成为我国现代化建设的重要战略任务。新的形势对水土保持重点防治工作要求更高,任务更重。

(1)建设生态文明对水土保持提出了新的更高要求。水土资源和生态环境是人类赖以生存和发展的物质基础,在国民经济和社会发展中具有全局性、战略性作用。有效保护和合理利用水土资源,实现经济社会的可持续发展,是水土保持工作的重大战略任务,是关系中华民族生存和发展的根本大计。长期以来,长江上中游地区水土资源开发利用方式粗放,一些地区水土资源开发过度,超出了资源和环境的承载能力,引发了严重的生态问题,部分地区因水土流失造成的土地荒漠化,已威胁到群众的基本生存条件。因此,必须以科学发展观为指导,在治理水土流失、合理开发利用水土资源的同时,切实加强生态保护,维护好流域生态环境,促进流域生态文明建设和经济社会可持续发展。

(2)保障与改善民生对水土保持提出了新的要求。党的十七大和十七届三中全会强调,必须在经济社会发展的基础上,加快推进以改善民生为重点的社会建设,着力保障和改善民生,推动和谐社会建设。长江上中游水土流失最严重的地区是我国经济发展相对落后、贫困人口较为集中的区域,不少地区为解决当前的贫困状况,在发展上重开发轻保护,导致水土流失更加严重,陷入生态恶化与贫困相互交织的恶性循环。水土流失问题既是生态问题,又是民生问题。水土保持要以解决群众生计问题为前提,以改善农业基础条件为切入点,通过治理水土流失,调整土地利用和产业结构,提高农业综合生产能力,增强农民持续增收能力。

(3)加速推进现代化建设对水土保持工作提出了新的要求。随着长江流域工业化、城镇化和现代化建设进程的不断推进,对资源开发利用的强度也不断加大,对生态环境造成的压力不断增大,对水土保持工作提出了严峻挑战。我们必须进一步加大水土资源与生态环境保护的力度,不断强化水土保持在经济社会发展中的基础地位和重要保障功能,坚持依法行政,强化预防监督,从源头上防止新的人为水土流失和生态破坏。

(4)保障防洪安全、维护水源区优良水质对水土保持工作提出了新的要求。在长江中下游平原堤防建设普遍达标、三峡工程发挥拦洪作用的新形势下,上中游地区的滑坡、泥石流和山洪灾害成为流域人民更为关切的大事。水土流失势必导致生态环境恶化,水源涵养能力降低,大量泥沙下泄,淤积江、河、湖、库,降低水利设施调蓄功能和天然河道泄洪能力,加剧洪涝灾害。同时,水土流失将携带面源污染物进入水源区水体,对维护水源区优良水质构成威胁。因此,必须高度重视和搞好长江上中游地区的水土流失治理,为防洪安全、保护水源发挥基础性作用。

3 努力开创长江流域水土保持工作新局面

根据《全国生态环境建设规划》和新修编的《长江流域综合规划》,当前及今后一个时期,长江流域水土保持生态建设的总体要求是:深入贯彻落实科学发展观,以建设流域生态文明,维系流域生态安全,促进人与自然和谐、经济社会可持续发展为目标,以保障和改善民生、服务新农村建设为着力点,坚持预防监督和重点治理两手抓,加快流域水土保持生态建设步伐,建立和完善适应新形势、新要求的水土保持工作机制和工程建设管理机制,努力开创流域水土保持生态建设新局面,为建设流域生态文明和全面建设小康社会提供基础支撑和保障。主要目标是:到 2020年,全面完成长江上游“四大片”和其他重要支流水土流失初步治理任务,全流域 80%的水土流失面积得到治理或生态修复,逐步实现流域生态环境健康发展;流域群众水土保持生态意识和法制意识显著增强,水土保持监督管理体系进一步完善,生产建设项目水土保持“三同时”制度全面落实,人为水土流失得到基本遏制;流域水土保持监测网络和信息系统基本建成,水土流失动态监测和水土保持公告发布规范化、制度化,实现流域水土保持信息资源共享。

为实现上述目标,必须坚持以下三项原则:

一是坚持预防为主、保护优先的原则。按照国务院关于编制全国主体功能区规划的要求和全国水土保持“三区”划分,依法保护水土资源和生态环境。切实加强对限制开发区和禁止开发区的管理,严格保护自然植被,禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒和开垦草地;从严控制重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和山地灾害易发区等区域的生产建设活动,加强监督管理,避免造成生态破坏和新的水土流失;对扰动地表、可能造成水土流失的生产建设项目,必须编制水土保持方案,全面落实水土保持“三同时”制度,推进水土流失防治由事后治理向事前保护的根本转变。

二是坚持分区防治、突出重点的原则。针对长江上中游地区水土流失面广量大、类型多样、成因复杂、防治需求各异的特点,实施分区防治、突出重点,因地制宜、因害设防。长江源头区是长江的生命之源,生态环境极其脆弱,必须采取更加严格的预防保护措施和生态自然修复措施;金沙江下游和嘉陵江上中游是流域的重点产沙区,必须以建设基本农田和改善农业生产条件为重点,强化综合治理,稳定解决群众温饱问题和加快群众脱贫致富的步伐;云贵高原是以石灰岩为主的石漠化地区,要以保护和抢救土地资源为主要目标,以建设基本农田为突破口,满足群众生产生活基本需求,实行造林种草和封禁管理,提高植被覆盖率,促进生态自然修复;三峡库区水土流失严重、生态环境脆弱,移民后靠安置加剧了人与自然的矛盾,应以提高区域人口环境容量为目标,采取开发性治理措施,提高水土资源利用效率,加强现有植被的保护,促进人与自然和谐共处;丹江口库区及上游是南水北调中线工程水源区,必须采取严格的预防保护措施和综合治理措施,加强水源区农业基础设施建设,发展高效生态农业,控制水土流失和农村生产生活所产生的面源污染物进入库区,维护水源区优良水质;洞庭湖、鄱阳湖水系对调蓄长江洪水有着重要作用,上中游水土流失较严重,要坚持综合治理和开发性治理相结合,发展区域特色林果产业,加强现有林草植被的管护,实现生态保护与区域经济社会协调发展,保障中下游地区的防洪安全。同时,要加强对金沙江流域、三峡库区、乌江、岷江、大渡河流域等水电开发项目多、移民迁建任务重和国家重点建设项目密集区域的水土保持监督管理,将工程建设对生态环境的影响降低到最低程度。

三是坚持多部门配合、协同推进的原则。要充分发挥各级水土保持委员会的作用,建立职责明确、责任落实、运行高效的水土保持生态建设组织领导机制和协调机制,统筹协调水土流失防治工作;要继续坚持和发扬“长治”工程在实践中探索总结出的“水保搭台、政府导演、部门唱戏、群众主体、全社会参与”成功经验,凝聚各个部门和全社会的力量,以水土保持综合规划为基础,统一规划、统一技术标准,分部门实施,充分发挥集中连片、规模治理的整体效益和示范带动作用,加快水土流失综合防治的步伐。

各地要认真学习贯彻中央一号文件精神,结合实际,积极探索建立水土保持生态补偿机制,争取从城镇土地出让、矿山和水电资源开发等项目收益中,提取一定比例的资金用于项目所在地水土流失治理和生态建设,增加水土保持投入。

4 近期水土保持的主要工作

(1)扎实推进流域水土保持重点工程建设,确保“十一五”计划任务全面完成。当前,长江上中游各地实施的国家水土保持重点工程有包括“长治”工程、丹江口库区及上游水土保持重点工程、国家农业开发水土保持项目和云贵鄂渝水土保持世行贷款项目等,各地要依据国家批复的规划和下达的计划,落实治理任务,加快治理进度,确保各项建设任务按期完成;各省要按照《水土保持工程建设管理办法》的要求,制定出台切合实际的水土保持工程建设管理实施细则,确保重点工程建设顺利实施;要严格项目资金管理,确保地方配套资金的落实,加强资金使用管理的监督检查,做到工程安全、资金安全、干部安全。

(2)提前做好重点项目前期工作储备,积极争取增加水土保持投入。各省(市)要根据批准的 2009—2011年省级水土保持重点工程规划,按照水土保持项目立项审批内容和程序要求,提前做好有关重点项目的前期工作,保证适量的项目储备,为争取项目立项做好准备。要抓紧做好已立项的三峡库区水土保持规划、丹江口库区及上游水土保持规划中期调整、长江流域坡耕地综合整治规划和革命老区水土保持规划等重点区域和重点项目规划。力争在“十一五”末启动长江上游坡耕地综合整治工程和南方崩岗防治工程。

(3)切实抓好“十二五”水土保持规划编制工作。各地要充分认识规划编制工作的重要性,针对经济社会发展的客观要求与水土保持生态建设发展不协调的现状,深入研究水土保持生态建设重大问题,明确“十二五”水土保持生态建设发展方向、战略重点和发展措施。各省(市)要加强对规划编制工作的组织领导,明确职责,落实规划班子,加强与相关部门协调,注重与相关生态建设规划衔接,充分征求各方面的意见和建议,高质量地完成好规划编制工作。

(4)进一步强化水土保持机构、队伍建设。各有关方面都要高度重视,并切实加强水土保持机构和队伍建设,机构不健全的要按照政策法规规定尽快建立和健全,力量配备不足的要尽快充实。要加强水土保持人员培训,不断提高水土保持干部队伍素质和水平。当前特别要加强对水保执法队伍的教育和培训,增强执法人员的法制观念、服务意识,努力造就一支敢于执法、善于执法的队伍。

(5)加强“长治”工程宣传总结工作,不断提高全社会的水土保持意识。各级水土保持部门要以开展国策宣传教育行动为契机,充分发挥新闻媒体的作用,认真总结、广泛宣传“长治”工程的成效、经验,大力弘扬“领导苦抓、部门苦帮、群众苦干”的“长治”精神;宣传为“长治”工程建设做出突出贡献的先进集体和先进人物,宣传水土保持在经济社会发展中的重要地位和作用,营造全社会关心、支持水土保持,保护水土资源,自觉防治水土流失的良好氛围。