公民网络政治参与及其有序治理

瞿 萍

公民网络政治参与及其有序治理

瞿 萍

迅速发展的互联网对网络政治参与产生了巨大的影响。网络政治参与是执政党展示政党形象的新舞台，是现代政治文明的新特征，同时也给政府执政模式带来了新的挑战。政府需要加强相关法制建设，加快政府职能转变，把握网络政治参与提供的契机，推动网络政治参与的健康有序发展。

网络政治参与;公民意识;政府治理

信息时代的到来和互联网的迅速发展，对人们的生活方式、劳动方式、思维方式、交方式以及对社会的经济发展、政治发展、文化发展产生了深刻影响。网络改变了人们的政治观、民主观，改变着政治参与模式、参与方法，改变着政府决策的行为。网络信息技术的迅猛发展对现代民主体制最大的影响和冲击就是网络政治参与的发展。在网络政治参中，公民个人只要通过电脑就能直接与政府官员对话，向政府提出某项要求和建议，或参与政府的某项选举或决策。当网络应用政治后，它必然有力推动公民参与政治过程和政治生活，提高民意在政府运作中的分量。托马斯在《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》中主要论述了以下观点:“公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形，公共管理者对公民参与行动的任何回避和无视态度都是不现实的。因此，政府应该把握网络平台对现代政治所带来的机遇与挑战，制定相应的治理对策，趋利避害，推动网络政治参与健康有序发展。

一、网络的发展与公民政治参与意识的觉醒

从政治理论的发展来看，二战以后政治学的研究从以国家政治制度为重点转向了以政治参与行为为重点，政治参与理论为网络政治参与提供了理论依据。由于政治参与是一种重要的政治行为，因而伴随参与民主理论的兴起，代议制民主理论自然就成为被批判和修正的对象。参与民主理论的核心就是，“凡生活受到某项决策影响的人，都应该参与那些决策的制定过程”。

从我国经济社会转型的现实背景来看，中国传统政治体制在现阶段也受到了前所未有的挑战。伴随我国经济体制和社会转型，经济和社会多样化日趋凸显。正如王沪宁先生所说的，“经济发展使社会上的每一个人，每一个集团，每一个阶层都有了自己的经济利益，由于有了自己的经济利益，他们就会要求参与政治生活，要求了解政治体系的活动过程，尤其关心政治体系的决策，关心政治体系将会给他们带来怎样的后果”。不可否认，经济和社会多样化促进了利益主体多元化，加速了社会成员的利益分化，形成了不同的利益群体，出现了强势群体和弱势群体之分。强势群体通过各种形式的政治参与影响国家(政府)的政策制定。在公共舆论方面，强势群体利用其经济实力，通过支持和赞助媒体和学术活动等方式，也影响着媒介和学者的公正立场，造成有利于其利益格局的局面，确保其维护和追求更大的经济利益。而其他社会群体利用体制内渠道却难以对政策施加有效的影响，他们的经济利益不断受到损害，迫切寻求通过政治参与改变自己的经济地位和状况，诉求政治上的利益表达。在这种情况下，国家必须完善政治表达机制，激发公民政治参与意识，提升公民政治参与水平。网络的迅速发展恰恰为公民政治参与意识的觉醒和表达提供了一个有效的平台。

政治参与的扩大需要政治参与主体有参与政治生活的自觉意识。现代民主制度之下，政治参与扩大的主观条件就是政治参与主体参与政治生活的主观愿望逐步增强，从消极参与、动员参与向自动参与转变。

美国政治学家阿尔蒙德把政治文化分为三个类型:村民型政治文化，臣民型政治文化和公民型政治文化。其中公民型政治文化是现代民主制度比较发达国家的政治文化类型，其主要特征就是公民对于自身所处的政治体系有着比较全面的认知，并且对自己在政治体系中的主观能效基本感到满意，易于参与政治活动。从阿尔蒙德的政治文化分析模式来看，我国政治文化正处于公民型政治文化构建的过程中。处于转变过程中的公民政治文化，必然向往着积极的政治参与同时又时刻被传统政治文化保守因素约束着。中国传统政治文化是与个人崇拜、权威崇拜、高度集权、专制作风、轻视民主法制和官僚主义作风相联系的。在这种思想驱使下，部分官员不尊重公民应有的政治权力，仅把公民当作政策被动的接受者，认为公民理应绝对地接受和服从;或者害怕公民参与过多会影响社会的稳定，不敢积极广泛地推动公民参与的进一步开展，而网络时代的到来为公民主动参与政治生活创造了技术条件。

西方学者尼葛洛庞蒂把权力的分散视为数字化生存的四大特质之首，认为传统的中央集权的观念将随着网络的发展而成为过去。在互联网出现以前，对信息的垄断处理方式，是权威组织乃至技术精英统治的有力象征。随着人类社会进入信息时代，各种形式的权力包括公民的生计都更依赖于信息。因此，对信息的了解与掌握就成了民主政治的基本物质条件。互联网所具有的对信息的搜集、存储、传递和处理能力，对打破政治生活领域内的信息垄断和由此衍生的集权控制，潜在地具有颠覆作用。它扩大了公众的知情权和选择权，天然地符合民主精神，具有其他任何媒体都不具备的透明、开放、平等、互动、便捷等特点和优势。网络这个虚拟的空间，可以把不同地域、不同行业、不同层面的人们无障碍地联系在一起，让持不同意见的人们畅所欲言，是一个收集民情、反映民意的好渠道。通过这个渠道，通过互动的方式，把网络的无限信息资源和大家的智慧集提炼出来，融汇到一个个建议、议案和提案中去。从这种意义上来说，可以认为是技术革命的成果从某种程度上制约或消解了传统政治文化的消极因素，促进了公民自主政治参与意识的觉醒。

二、公民网络政治参与给政府治理带来的机遇和挑战

对于党和政府而言，网络政治参与带来的机遇和挑战并存。能否有效引导和正确应对，兴利除弊，是关系到党和政府的执政能力建设、关系到社会稳定与和谐发展的重大现实课题。

(一)网络政治参与的扩大使虚拟公共领域逐渐形成

网络的发展不但促进了中国公民政治参与意识的觉醒，激发了公民政治参与的热情，也使一个虚拟的公共领域逐步形成。公域与私域的划分是研究公民意识的基点，公民意识是属于公共领域的概念。哈贝马斯认为，所谓公共领域就是介于私人领域和公共权力领域之间的一个中间地带，它能够保证人们自由的集会和聚会，能够自由的表述和发表其观点，从而形成公众舆论一类的事物，依靠公共舆论的力量形成对国家公权力的监督和制约。应该指出的是，西方的市民社会和公共领域的出现具有自生性，它是在已经培育出公民意识的公民主体基础上自发生成的。中国属于后发型国家，公众的公民意识尚待培养，公共领域也有待形成，互联网的迅猛发展，改变了人们的生活方式、思维方式，也重塑了个人与国家和社会之间的关系，在国家和社会之间造就了一个公共性的中间地带，并逐渐发展成为一个虚拟的公共领域。网络上人和人之间的非接触性改变了传统的人和人面对面的交往方式，人际关系变的更为松散，这在某种程度上削弱了中国传统人情社会、专制社会带给人们的压力和束缚，通过网络论坛、博客等形式个体可以自由、真实的表达自己的意见，针砭时弊、畅所欲言，同时有助于公民行使公共监督权。朱学勤在《书斋里的革命》指出:公民意识是近代宪政的产物。它有两层含义，当民众直接面对政府权力运作时，它是民众对于这一权力公共性质的认可以及监督;当民众直接面对公共领域时，它是对公共利益的自觉维护与积极参与。有人曾坦言，网络时代，官员将接受最广泛的监督。从抽“天价烟”的南京江宁区房管局长周久耕到猥亵女童的高官林嘉祥，从“一夫两妻”的徐州区委书记董锋到殴打志愿者的四川省卫生厅官员等等，这些高官最终都被法律所制裁，网络舆论的力量可见一斑。虚拟的网络公共空间为草民和高官的博弈搭建了一个平台，公众敢于直面国家的公权力并形成了有效地监督和制约。孙志刚事件、哈尔滨警察打人致死案、最牛钉子户事件、四川看守所躲猫猫事件等等也都彰显了网络民意的力量，推动了中国的民主法制进程。

(二)公民网络政治参与促进了政府治理的科学化和民主化

首先，网络政治参与是执政党展示政党形象的新舞台。“电子政府”和政府上网工程使政府工作的透明度大大提高，为公民了解政府的工作提供经济而快捷的渠道，政策的制定、决策和执行过程不再是神秘的东西。网络技术提供决策过程的透明度，有利于民众的广泛参与。民众对决策的参与主要表现为集体决策取代个人决策，即决策过程广泛的吸纳了民众意见。另一方面，政府上网使政府和公众之间的沟通更直接、更便利。政府可以通过网络这条便利的渠道在更广泛的范围内收集各种意见，获得信息反馈。由于是以最直接的方式获得信息，避免了因经过多层过滤而使信息失真的情况发生。网络的快速信息传递同时也使公众的信息反馈速度大大加快，并且与高层次政府官员的直接对话成为可能。

我国政府上网工程也是信息化战略中的重中之重，据不完全统计我国政府的网站有2500多个，国家部委在全国建立的广域网络和信息系统有91个，其中省级政府绝大多数都建立了政府门户网站(共33个)，县级以上政府也普遍建立了自己的门户网站。这为进一步实现政府内部网络办公和网上审批、登记、备案等的网络交互办公奠定了基础。上海、深圳、广州、天津等地方政府提出建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。对于我们党和国家来说，应充分利用网络展示亲民爱民的政治理念。尤其是2008年6月20日，胡锦涛总书记在人民网强国论坛与广大网友进行了简短的交流;今年2月28日国务院总理温家宝通过中国政府网、新华网与全球网民进行了在线交流，倾听民声，解答群众的关切问题，在国内外产生了很好的影响。反映了网络于民情上达政府，和政府去听取民意、搜集民意所产生的巨大影响和作用。

其次，网络政治参与是反映民意，构建和谐社会的新平台。

2003年3月新一届政府开始推行“以人为本”的治理理念。这种理念将人民视为政府权力和权威的授予者、政府管理的参与者、政府绩效的评估者，并认为政府的职责不在于控制和管制，而在于掌舵和服务。在治理实践中，新政府也的确更加注重服务、公开信息，并以亲民的姿态倾听民声。SARS期间有这样一个镜头:，温家宝总理在北京大学宿舍对几位大学生说:“我在网上看到同学们在留言中表达了同全国人民一起抗击非典的决心，令人感动。”国家领导人关注网民意见、进行良性回应的行为，鼓舞了广大网民，并在很大程度上推动了网络政治参与的蓬勃发展。2009年2月28日，总理通过中国政府网和新华网历史上首次与全球网民进行在线的文字与视频交流。十七大报告在论述发展社会主义民主政治时，明确提出要“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”，增强决策透明度和公众参与度。民众通过互联网表达对社会公共事务的意见，影响最终决策是决策科学化的一种有益探索。同时也正改变着中国政府的执政理念和治理模式。

(三)网络政治参与的无序性

然而，未来学家尼葛罗庞帝忠告我们:“每一种技术或科学的馈赠都有其黑暗面。”网络技术的发展也一样，一方面推动了我国的政治文明进程，一方面也存在一些无序化现象，存在着一定的负面效应。

1.客观性难以认定，存在情绪化表达现象

网络的发展可能导致公民参与陷入无政府状态。网络是无中心、无界限的离散结构。在网络中，任何终端都可能变为中心，任何人都是自主的信息源。因此，网络是真正标榜极端个人主义的自由天堂。”近年来，极端民族主义、狭隘爱国主义倾向在部分网民中有所抬头，给中国的国家形象以及“和平崛起”战略带来了不容忽视的消极因素;“网络愤青”、“网络暴民”现象此起彼伏，对偶尔犯错的普通公民动辄动用“人肉搜索”，采取网络围攻战术，影响其正常生活和社交，与和谐社会理念背道而驰;一些地方甚至出现了个别人或组织刻意操纵人手进行针对性发言和引导的现象。在此基础上形成的民意，难有客观公正，也不符合公共利益，政府就不应依此调整具体施政方略。

2.民主化参与的代表性不足

目前，真正有社会责任感的网民、尤其是习惯于关注国计民生、时事政治的网民，所占比例仍十分有限。调查显示，我国现有1.23亿网民，习惯参与到网络民意表达中的公民数量不到全国人口的2%。绝大多数的平民百姓，尤其是弱势群体，往往受到各种主客观因素(经济条件、文化程度、公民意识等)的限制，而无法通过网络途径表达自己的政治意愿。“大多数网民的要求”未必就是真正意义上的民意，“网络民意”仅是“广泛民意”或“综合民意”的组成部分。所以，政府在倾听网络民意之时，一定要考虑到这种现实状况，注重“沉默的大多数”的观点。否则，就可能会犯滥用网络民意的错误。

3.民意信息的筛选、吸纳和整合存在困难

网络表达的民意虽然可以直接通天，却缺乏有序整合，带有很大的随意性和流动性。依据网络民意来施政时，需要考虑依据哪方面的民意，如果是选择性倾听民意，就会出现依据喜好选择性施政和执法的现象，这与民主理念相悖;如果不加选择地全盘吸收网络民意，又可能会使政府行政机关疲于奔命，最后走向让政府为民意所“俘获”的另一极端。可见，网络民意信息需要被政府所筛选、吸纳和整合。

三、提高网络民意政治参与的有序性的几点建议

为了提高公民网络政治参与的有序性，政府需要在以下几个方面采取有针对性的措施。

(一)要建立健全相关的各种法律、法规制度

自1996年以来，中共中央宣传部、国务院新闻办、公安部、文化部及新闻出版署等十四个部门参与了对网络的管理，推出了五十多部相关的法律法规。人大常委于2000年颁布了《关于维护互联网安全的决定》主要就通过网络诽谤作出了刑事规定。国务院的《互联网信息服务管理办法》、《互联网上网服务营业场所管理条例》等行政法规对互联网信息服务及上网场所进行了相应的规范。信产部单独或与相关主管部门共同颁布了大量有关互联网言论的规章，如《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》，《互联网电子公告服务管理规定》，《互联网出版管理暂行规定》等等。但是，由于网络空间的特殊性，这些旧有法律的约束力存在一定的局限，法律的滞后性明显。因此一方面要对现有的法律进行修改、补充，完善与之相关的专利法、反不正当竞争法、知识产权法、未成年人保护法等法律。另一方面，要根据网络的发展和出现的新问题抓紧制定新的法律政策。

(二)发挥政府的网络把关人角色

政府应成立专门机构，招募政治立场正确、具有较高政策理论水平、能坚持社会主义核心价值观的人员，充当好网络民意把关人的角色，成为网络信息的引路人和监督人。网络把关人要设置好有关的话题或者议题，在交流中引导大众舆论。吸引终端上的个人参与公共话语，通过自由热烈的网络交互，及时的新闻报道，再加上详尽的事实背景材料，对不同空间的话语进行整合，形成正面的舆论导向。政府要出台相关政策，强化网络管理。为了抵制虚假有害信息及极端自由化言论，相关政策和规范性文件需要配套实施，而在涉及公民权益的重大决策和重要规范性文件的制定中，政府也可以网络征集意见的形式征求网民的意见。

(三)发挥政治精英和传统媒体的引领作用，引导和规范舆论意见领袖的言论

1.人大、政协代表作为政治精英，具有引领作用

他们可以通过个人博客或论坛参与等方式收集群众意见，形成议案提交。这种贴近网络的制度设计实现了民意表达的自由化，和民意征求、收集和采纳的有序化。

2.传统媒体与网络媒体的连通，推动了社会舆论共识的形成

传统媒体本身所具有的公信力和权威性，可对网络舆论进行选择、过滤、放大，调控网络舆论的导向。

3.引导和规范舆论意见领袖的言论

网络传播内容鱼龙混杂，但是传播中有一种“权威法则”，即社会上许多意见的形成是通过媒体流向“意见领袖”，再由“意见领袖”通过二级传播或多次传播后再流向社会中那些不大活跃的部分。充当“意见领袖”的往往是一些“资深网友”，他们具有很强的草根性、流动性和号召力，面对互联网上各种真假难辨的海量信息，“意见领袖”的言论更会受到青睐。政府可对这些“意见领袖”的言论进行引导和规范，并将其作为决策思想库的备用资源。

(四)建立收集、整理和整合民意的制度化渠道

1.建立整合民意的制度渠道，健全网络舆情回复制度

政府应细化网络民意的收集、转办、答复、审核和监督程序，听取网络民意，并积极回应网民的问题，借助民众的力量，完善干部管理机制、纪律约束机制和司法惩戒机制，构建和谐的干群关系，从根本上保证社会稳定。

2.畅通网络信息披露机制，建立完善网上新闻发言人制度

通过正式渠道的权威信息发布，平息网络民意中的负面因素，特别是当一个网络热点事件发生后，针对政府工作中存在的漏洞，及时发布政府应对的信息，体现政府纠偏态度和效率。

3.建立网络民意的预警应对机制

近来频繁发生的一些恶性公共事件，如成都拆迁户自焚事件等等，往往牵涉到对政府公信力的质疑。政府在危机公关方面可借鉴突发事件应急处置的经验按照网民参与的广泛性、事件影响的恶劣性、事件本身的复杂性等变量进行预警分析，可将网络热点事件分为特别重大、重大、一般三类，再按照其程度建立相对应的反应机制。

总之，我们必须看到，随着信息技术的快速发展和普及，网络成了公民政治参与的重要渠道，网络政治已成为民主发展的一种不可扭转的必然趋势。但是同历史上任何一种参与形式一样，网络政治参与也必然带有不可克服的缺陷，因此，他并不能完全改变现有的政治参与机制，而只是对现有机制提出更高和更直接的要求，在积极运用现代技术带来的益处时，应防备可能会出现的不利因素，推动网络政治参与的有效健康发展。

［1］约翰·克莱顿·托马斯，公共决策中的公民参与，公共管理者的新技能与新策略［M］，中国人民大学出版社，2005年3月，P36.

［2］［美］约翰·奈比斯特，大趋势——改变我们生活的十个新方向［M］，中国社会科学出版社，1994年12月，P161.

［3］王沪宁，比较政治分析［M］，上海人民出版社，1987年，P237.

［4］［美］尼葛罗·庞帝，数字化生存［M］，海南出版社，1996年.

［5］邹东升，车邱彦，网络管制政策与网络治理［J］，求索，2007年7月.

瞿萍，河南省新县县委党校讲师。主要研究方向:公共行政。