加强村级集体经济审计的几点思考

陈琛凝

近年来，随着农村集体财务管理规范建设的推进，各地立足实际，积极探索，不断创新，扎实工作，使农村集体财务管理工作取得了明显成效。但是，一些地方村级财务管理不规范、制度不健全、核算不准确、公开不完善、监管不到位等问题仍不同程度存在。为此，各地都加大了村级集体经济审计的力度，健全了各项审计制度，在加快农村和谐稳定发展、深化农村党风廉政建设、促进社会主义新农村建设过程中发挥非常重要的作用。但从审计实践看，还存在不少问题，有待进一步完善和提高。

一、现有村级集体经济审计存在的问题

目前，我国村级集体经济审计主要是地方农经部门（或其内设审计部门）对村级集体经济组织进行审计的模式。这种模式主要依据的是1992年农业部颁布的《农村合作经济内部审计暂行规定》和一些省制定的本地区农村集体经济组织审计规定来设置的，是当前各地采取的最基本和最普遍的审计模式。这种审计模式虽然对规范和促进村级集体经济的发展起到了积极作用，但仍然存在一定的问题，具体表现为：

（一）审计独立性不强

在上述模式中，乡镇经管站既是村级集体经济组织的管理者、经营者，又是会计工作的指导者、监督者，不可避免地存在着一定的主观因素和人为因素，不但违反了审计独立性原则，而且其审计结论也可能违反客观性和公正性原则。由于独立性的严重缺失，在这种制度环境下对村级集体经济的审计效果自然较差。另外，当面临一些涉及上下级之间利益冲突的问题时，乡镇经管站往往首先服从于上级机关的意志，令审计的独立、客观、公正性受损。

（二）审计经费短缺，审计力量不足

审计经费短缺是各地村级集体经济审计工作中碰到的一个普遍问题。以温州市为例，2009年全年村级集体经济审计经费140万元，扣除市本级50万元，承担集体审计任务的县（市、区）只有90万元经费，平均到每个村审计三年账务只有583元。不少地方村级审计队伍力量薄弱，审计人员配备与所应承担的审计任务不适应。截止2009年底，温州市村级审计人员仅491人，其中持有审计证的464人，按年度审计计划平均一人每年要审计3个村，工作相当繁重。

（三）审计法律与制度规范不够健全

到目前为止，我国有关村级集体经济审计的法律、法规、制度还很不完善，在全国范围内还没有一部关于村级集体经济审计的专门法规。在实际操作中，各省、自治区、直辖市、计划单列市、省辖市结合各自实际，不断摸索制定村级集体经济审计办法，为具体的审计工作提供了指导，但由于没有统一、权威的国家立法指导，各地具体做法有一定差异。从各地的村级集体经济组织审计实践来看，由于缺乏统一的制度与规范，审计行为显得比较随意，这在一定程度上影响着审计工作的质量，也带来了潜在的审计风险。

（四）审计信息不对称

在村级集体经济关系中，全体村民是村合作经济组织集体资产的所有者，而村支两委是全体村民民主选举产生的集体资产的经营者，其对村集体经济的发展和集体资产的安全与增值等负受托责任。现有的村级审计机构一般是作为乡镇政府的内设部门，只对乡镇政府负责，没有解决村集体经济组织成员与经营者信息不对称的问题，作为村集体经济所有者的村民却无权看到对本集体经济组织的审计结论，无法了解本组织的经营和财务情况，容易产生财产所有者、受托经营者和受托监督人之间的关系错位。

二、加强村级集体经济审计的几点思考

（一）将注册会计师审计引入村级集体经济审计监督，增强审计的独立性

在温州，根据浙江省的部署和目标考核任务，每年要审计1500个村，这对农村专职审计人员少、大多数乡镇农经员兼职的温州来说，按目前的机构和人员配置来看，几乎是难以完成的硬任务。随着农村经济迅速发展，特别是一些城郊结合村，农村土地被大量征用，村级集体经济组织对审计需求较高，造成农村审计任务重且时间紧，而注册会计师因力量强大、专业胜任能力高、适应性强等优势而被大家认同。在村级经济组织内部，还没有一个能让各方都满意、一旦出现利益冲突能公道地给出客观结果的角色。因此，在由政府部门主导的村级审计之外，聘请注册会计师开展独立审计，也是一些基层政府和村级集体经济组织明确自身权益、借以实现村级财务公开和民主理财的一种有效途径和有益尝试。注册会计师进入村级集体经济审计监督领域，参与对村级财务公开及民主理财效果的检验和监督，是村级集体经济发展到一定阶段，受托经济责任扩展的需要。

（二）建立健全人才流动和培训机制，促进村级集体经济审计队伍专业化

当前农村审计队伍力量不足、审计人员专业素质不高是阻碍村级集体经济审计工作顺利开展的两大瓶颈。建立健全人才流动和培训机制，促进村级集体经济审计队伍专业化，是解决以上问题的根本出路。当前，应从以下方面着手：一是建立人才流动机制。要有计划、有步骤地从各乡镇农经部门、财税部门、经济管理部门以及村组织会计人员中公开考核选拔一批懂政策、有经验、有技能，并具备良好职业道德人员进入村级集体经济审计队伍；创造条件从大中专毕业生中招聘审计人员。同时，要努力提高审计人员的福利待遇，吸引各类优秀人才进入这一行业。二是建立长效培训机制，努力提高审计人员的专业技术水平。要建立地区农村审计人员定期学习交流制度，经常交流工作经验；邀请专家给一线审计人员授课，提高专业理论水平；要鼓励审计人员通过自学等多种形式报考专业技术资格，有关部门给与一定的物质奖励；在有条件的地区，可以选派部分优秀审计人员前往高等学府进修。

（三）针对村级集体经济审计工作量大的实际，探索对村级集体经济实施动态审计

我国村级组织众多以及村级财务管理较为混乱等特点要求在审计对象的确定上应统筹兼顾、突出重点，不仅要考虑村级集体经济审计工作的覆盖面，力争对尽可能多的村进行村级集体经济审计，同时要对那些群众呼声强烈、信访频繁、干群关系紧张的村进行重点审计。审计周期的确定也要灵活，不应搞一刀切，可以对村级财务进行动态审计。在准备阶段，由有关部门结合当地实际制定完整、科学、规范的等级评价指标体系。在第一年对所有村进行审计，并按照等级评价指标体系由优到劣评出A、B、C三个等级（也可根据需要修改等级层次，每一等级审计对象的数量比例可根据需要确定），相应的审计周期为三年一次、二年一次、一年一次。以后各年的审计对象根据以前年度的审计评级和相应的审计周期来确定。对村级集体经济审计进行动态管理不仅统筹兼顾、抓住重点，减少了审计工作量，提高审计的工作质量，它还是一种激励机制，可以促进村级集体经济财务管理水平的提高。

（四）完善审计法规体系，保障村级集体经济审计依法有效开展

村级集体经济审计工作的高效开展，必须进一步完善我国的审计规范体系，从法律上明确村级集体经济审计机构、人员、工作、经费上的独立性，为依法开展村级集体经济审计提供法律支撑。现阶段，要根据村级集体经济审计的现状，抓紧制定相关的法律法规，要突出村级集体经济审计的特殊性，重点对村级集体经济审计的基本原则、组织与管理、审计计划、审计对象、审计管辖、审计目标、审计内容、审计报告与审计成果运用、救济途径、法律责任等问题作出明确规定。同时，为推动村级集体经济审计工作不断发展，应尽快制定村级集体经济审计准则，形成统一的村级集体经济审计工作目标、基本原则和框架，供各地开展村级集体经济审计工作时加以遵循。

（五）严格审计程序，细化审计标准，提高村级集体经济审计工作质量

1.审计内容全面覆盖。在审计项目安排上，既有财务收支的常规审计，又有村干部经济责任审计、离任审计、信访审计、收益分配审计以及涉及土地征收补偿、惠农支农资金使用等的专项审计等五大类；在审计内容要求上，既要包括经济指标及财务收支计划的完成情况、财经法纪及财务管理制度的执行情况、集体资产的管理使用和保值增值情况、债权债务的形成及管理情况、收入支出的真实合规和规范管理情况、收益分配及各项提留的使用情况，又包括专项资金的使用和管理情况、重大经济事项决策的制定和执行情况、对外投资和重大建设投资项目的管理效益情况等多个方面的内容。审计内容要覆盖村级组织的全面经济运行过程。

2.审计开展程序规范。要在统一审计工作底稿、统一审计项目程序、统一审计报告基本格式等“三统一”的基础上，规范农村审计的“十二项”程序，即拟定审计计划、制定审计方案、送达审计通知、提交有关材料、开展全面审计、草拟审计报告、征求报告意见、审定审计报告、提出处理意见、公开审计结果、意见落实反馈、搞好资料归档，对每一项程序都应有一定的细化标准。

3.审计手段科学运用。在具体审计中，科学运用审计方法和手段，做到五个结合，提高审计效率和工作质量。一是将账内审计与账外调查相结合，便于深入掌握经济活动的真实情况。二是全面查账与听取群众意见相结合，便于明确审计的重点、提高审计的针对性和实效性。三是开展账内审计与分析有关资料相结合，便于集体讨论分析问题。四是一般询问与调查笔录相结合，便于提高个案调查的严肃性。此外，在有条件的村，探索开展计算机审计，进一步提高审计效率。

4.审计结果公开透明。审计工作中，要坚持审计结果公开制度，做到整个审计过程公开。审计结束后，要对常规审计、村干部任期经济责任审计等，主要是在村务公开栏张贴公开；对信访审计和其他专项审计，主要通过村民代表会议通报公开。为满足广大村民的需要，要注意村级集体经济审计报告编写的灵活性，应采取既简洁又通俗易懂的方式，让村民看清看懂。