农民工回乡创业及其支持体系构建的探讨

王亦明 周玉梅 李秦

改革开放以来，一部分农村劳动力进城务工就业，为我国加快工业化和城镇化进程贡献自己的力量。在这一进程中，一部分进城农民工经过一段时间外出就业，又返回家乡，利用打工增长的见识、本领和获得的资金和信息，在乡村、小城镇创办企业，发展工商服务业，投资商品性农业，这种现象被称为农民工回乡创业。温家宝总理在十一届全国人大二次会议《政府工作报告》中提出：“要大力支持自主创业、自谋职业，促进以创业带动就业。在市场准入、财税金融、经营用地等方面提供便利和优惠，鼓励更多劳动者成为创业者。对自主创业、农民工回乡创业要进一步降低门槛，给予更大支持”。鼓励回乡农民工自主创业可以形成以创业带动就业、以就业促创业的良性互动格局，将对推进城乡区域协调发展，特别是农村经济社会发展起到重要作用。

一、农民工回乡创业的优势及意义

（一）农民工回乡创业的界定。农民工回乡创业是指外出务工或经商一段时间后，携带项目、技术、资金、信息等返回户籍所在地自办或者与他人合伙创办发展工商服务业，投资商品性农业等符合国家产业政策要求和当地经济社会发展实际的企业，或经登记从事个体经营的创业人员。农民工回乡创业的主体是回乡农民工，农民工具有了不同于传统农民的特质，创业有一定的优势。其次，再创业地主要是在其户籍所在地，创业需要因地制宜，这些农民工利用自己所学的经验发现本地的创业机会。最后，其创业的企业多数为劳动力密集型的行业，对于解决农村劳动力就业问题提供较好的选项。

（二）关于外出农民工回乡创业的优势。经过在大城市经济社会生活的洗礼和锤炼之后，回乡农民工与传统农民相比，拥有一些不同于传统农民创业上的优势：

（1）外出回乡的农民工比传统农民有着更为敏感而强烈的市场观念及竞争意识。回乡农民工经历了城市高信息、高水平、高速度生活和竞争激烈的市场经济的洗礼，在增长见识、开阔眼界的同时也更新了观念，扩大了信息。很多回乡农民工通过城市打工经历，提高了他们对市场的敏感度，增加了竞争的意识。知识的增加，对市场的把握以及对信息的掌控，使得他们在生产经营上相对其他的农民来讲，更具有竞争力和创造力。

（2）外出农民工掌握了一定的经营管理之道。回乡农民工通过自己在外打工或创业的亲身体验，或多或少的了解了经营之道、管理方法、融资渠道等创业基础，他们不再盲目地把拥有的资金用于建房子，而是会有意识地投到生产中，以争取更大的利润，有了敏感的市场嗅觉和投资意识，懂得了用现有资金赚取更大的资金。通过一段时间的摸索和实践，都能够总结出自己的一套经营管理方法，这相对传统农民而言是不可比的。

（3）外出农民工功利心增强，经济预期扩大。他们在高速发展的城市化生活以及竞争激烈的市场经济的熏陶下，激起了强烈的经济功利心，不再满足于给人打工，开始探索自己创业的道路。另外他们的经济预期不再是养家糊口，而是迫切需要发家致富。

（4）外出农民工掌握了一项或多项技术技能。经过的高速发展的大城市的工作经验，他们或深或浅地掌握了一门或几门就业技术技能，学到了一技之长，这对没有被现代科技武装的农村来讲，是一项宝贵的财富，因而农民工回乡后相对传统农民而言有着技术优势，这同时也是一种无形的财富积累。

（三）农民工回乡创业的意义。理论界认为，农民工回乡创业有重要的社会和经济意义。农民工回乡创业为新农村建设提供了必要的人力资本、物质资本与社会资本，将有力的促进农村经济的发展，有利于农村经济结构的调整和农民收入的增加；这也将为城乡统筹发展和建设和谐社会作出重要贡献。这主要表现在：

（1）农民工回乡创业有助于农村剩余劳动力就地转移和增加农民收入。农民工回乡创业企业多属于劳动力密集型企业，这为农村剩余劳动力的就地转移和增加收入提供了新的平台。从增加农民收入的角度来看，农民增加收入应该把重点放在非农产业的发展上。

（2）农民工回乡创业有助于改变农村较为单一的种植结构。在回乡创业者的示范和带动下，未曾外出打工的一些农民也会受其影响而转向非农产业。这就很大程度上带动了非农产业的发展，从整体上改变传统农村的生产方式和生产结构。对于推动农村社会发展具有带动作用。

（3）农民工为农民素质的提高和农村新面貌开拓了新的空间。回流农民工是现代经济管理知识的传播者，更是现代文明生活方式、思维方式的传播者。通过他们，把现代物质文明辐射到农村的同时，更把现代精神文明的火种撒播到广阔的农村天地。为对农村农民枯燥、闭塞、落后的生活方式和思维方式在一定程度上发生改变，使农村社会发展紧跟整个社会发展的步伐。避免农村与城市的巨大差距。

（4）农民工回乡创业有利于稳定农村社会秩序，有利于建设和谐新农村。回乡农民工思想政治觉悟都比传统农业条件下的朴实的农民相对要高，政治敏感度、政治参与水平、对社会的关注等方面都有较高的认识，回乡后他们将这些意识和觉悟带回农村，能够从整体上带动农村农民的参政意识和思想觉悟，对于稳定农村社会秩序和建设和谐农村有积极意义。

二、外出农民工回乡创业面临的主要问题

（一）融资问题。目前我国回乡农民工创业面临的最主要的问题是融资难。从客观上讲，目前国有商业银行机构在农村地区的不断收缩，农村金融改革滞后，农村信用社以及邮政储蓄大量“虹吸效应”，使得大量农村资金外流，虽然目前农村在政策上有村镇银行、小额信贷公司等新型城乡金融机构的加入，但是，农村资金外流的情况依然没有得到根本改观。农民工回乡创业出现融资难的主要原因有三个：首先是创业企业本身。创业企业本身资金规模小，创业初期投入大，收益小，抗风险能力不足，财务制度不够完善。使得其获得贷款的能力较低。二是可借贷的组织少，农村金融不发达，缺乏必要的担保机构，创业者依靠自身积累把企业建成后，更多的是依靠自我积累和民间借贷，这些方式面窄、量小，难以满足企业发展的资金需求。三是银行融资困难。目前商业银行多数的业务更多的是针对大中型的企业为主，对于投资规模小，控风险能力低、财务相对不透明的农民工创办企业，缺乏了解，这时对相关企业惜贷，同时相关企业也缺乏有效的抵押物，难以找到有效的担保人。以上的原因都从多方面的角度制约了农民工创业的融资能力和融资水平。

（二）政策支持问题。目前中央和地方专门针对农民工回乡创业的配套扶持政策很少，虽然部分地方政府在自己的权限范围内，比照地方“招商引资”政策给予回乡农民工创业给予一定的支持，农民工回乡创业涉及银行、土地、工商、税务、劳动、农业、经贸等多个管理部门，尽管有些部门开展了一些扶持工作，但缺乏系统的、配套的政策体系，难以形成有效的支持体系。一些地方政府对于农民工回乡创业也制定了部分的优惠政策，比如税收优惠、收费减免，甚至包括土地供应及开发方面都制定了一些零散的优惠政策，但是相关的优惠政策不够具体，含糊不清，可操作性也较差，而且某些地方政府的层次较低，大多是仅限县一级，其政策的随意性较大且覆盖面较小。

（三）创业环境问题。虽然农村环境及乡镇经济在近些年有所改善，但与农民工创业的要求相比还有很大差距。一是乡镇农村的水、电、路、通信、交通、能源等基础建设及其配套设施不足，直接导致交通运输成本高、产品购销周期长，增加了企业投资的附加成本。二是某些政府部门行为不规范，服务意识不强，行政干预过多，甚至还有一些乱收费、乱摊派和乱罚款，企业运营成本提高，农民工创业较低的利润空间被进一步压缩。三是一些农村贫困地区城镇化水平低，乡镇企业和私营企业发展缓慢，缺乏相应的服务企业，难以形成行业规模，在一定程度上制约了这些地区的农民工回乡创业。

（四）组织化问题。小农经济重要的特征是其分散性，而自身比较弱小，所以发展慢。因此，农民工创业企业要有大发展就必须进行组织化发展，共享信息，互相支持。但是目前的农民工回乡创业小农经济的特征依然明显。首先缺乏有效的农民工创业合作组织，创业者主要是以非组织化的、分散的方式进入市场，各自为战，这使得创业经济非常松散、脆弱，创业企业势单力薄，缺乏必要的抵抗风险能力；其次表现在地方政府在集体服务的层次上存在功能不健全问题，缺乏保障农民工创业的长期战屡规划，缺乏必要的协调组织制度，创业者往往对创业中的政策、信息、人才、市场、技术、产业配套等约束条件不熟悉或判断不准确，极易形成交易费用高、过度竞争和投资决策失误等现象。

三、关于构建农民工回乡创业支持体系的政策建议

农民工创业支持体系指为鼓励和推动农民工回乡创业活动而建立的由组织、服务和制度三者相互作用共同构成的系统，是支持和辅助农民工回乡创业系统工程。通过这个支持系统，将创业者、创业机会和各种创业资源有效结合在一起，为创业者提供必需的信息和服务，降低创业成本、提高创业的成功率。创建农民工回乡创业支持体系，能有效节约获得创业的交易成本，降低农民工回乡创业的门槛。

（一）财政支持体系。财政要在支持农民工回乡创业问题上有所作为，要逐步加大公共财政对农民工回乡创业的支持力度。农民工回乡创业的财政支持是一项惠及农民、区域乃至全社会的事业，不仅属于准公共品，而且同农民的生存和基本发展相关，具有较强的外部性。关于财政支持体系的建立，本文不建议对农民工回乡创业提供财政资金的直接支持，这本身并不利于创业企业的发展；而是更多地从融资利息补贴、税金减免、培训补贴、建立担保基金等方式来入手。当前我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，按照健全公共财政体制的方向，目前加大中央和省级财政对“三农”的支持力度不断加大，因此，对农民工回乡创业支持正当其时，这有利于活跃和发展农村经济，更进一步地解决“三农”问题。

（二）融资支持体系。农民创业遇到的首要问题就是筹措创业资本困难，不少有意创业的回乡农民工都是苦于没有创业启动资金而放弃创业的。建立融资支持体系，一是可以由各地方政府与农业银行或农村信用社联合设置农民工回乡创业信贷风险担保基金，有了担保组织，农民工创业的融资问题解决就有了保障。创业信贷风险担保基金的申请由地方政府创业办公室进行初审，通过异地评审的项目方可获得信贷担保。对担保基金的使用，政府应进行跟踪控制，避免出现重大风险。二是发展重点服务中小企业和农村社区的金融组织，充分发挥农村信用社为农业、中小企业服务的作用。农村信用社要加大对回乡创业农民工的信贷支持力度。要扩大村镇银行试点工作范围，推进新型农村金融组织发展。三是开展固定资产抵押贷款、动产抵压贷款、自然人担保贷款等业务并放宽农村地区抵押物的范围，允许小城镇企业的地产包括集体所有土地的使用权及农村宅基地、自留山的使用权、房屋产权做抵押，解决回乡创业农民工的抵押贷款要求。

（三）培训支持体系。农民工回乡创业，虽然也积累一定的知识和经验，但是，创业涉及的相关内容太多，比如生产、经营、管理、销售、财务、税收、信贷等多个方面。因此，在支持农民工创业方面，必要的培训是不能少的，创业培训不仅为创业者提供知识与技能方面的专业指导，而且创造一个交流信息、促进创业的平台。早前的创业培训可以由政府机构来出面推动，以后可以由社会团体进行。对社会机构或个体创办的培训机构，政府一方面要加强监管，确保培训师资合格、培训收费合理，另一方面在财政条件许可的情况下，可由政府提供一部分培训补贴，以更好地促进农民参加培训、参与创业。政府自身创办培训机构的培训内容要有针对性，同时应尽可能做到收费合理，并要为参与培训的项目开发搞好咨询与服务，使更多的培训项目能顺利进行并持续发展。

（四）自我组织支持体系。农民工创业的“小农经济”特征明显，缺乏足够的抗风险能力，为了创业的可持续发展，可由农民工自发组建农民工创业者协会，为已创业和想创业的农民工构建一个学习交流、资源共享、相互促进的平台。农民工创业者协会可充分发挥成功创业者的示范、带动作用，加强创业者之间的沟通交流和相互帮助；充分维护会员的合法权益，反映会员的意见、建议和要求，在会员与政府之间发挥桥梁与纽带作用；主动为会员提供市场信息、法律咨询、融资服务等。农民工创业者协会将农民工创业者凝聚成一个整体，充分发挥互联、互助、互补、互带效应，以老带新、以大带小、以多帮少，进一步激发回乡农民工创业激情、提高创业成功率，使先创业者不断做大做强、后创业者少走弯路，深入推进全民创业。

（五）服务支持体系。农民工回乡创业是一个艰难的过程，支持农民工回乡创业很重要的一点就是要建立起有效的相关的服务体系的建设。一是要简化农民工回乡创业的审批程序和办事手续。清理和规范收费项目，实行联合审批和一站式服务，对规定收取的公共服务性收费，原则上收取工本费，或按最低限额收费。二是规范政府行为。严肃查处对农民工创办企业乱摊派、乱收费、乱罚款的“三乱”行为。政府监察部门要畅通投诉渠道，及时处理和纠正侵犯农民工创办企业合法权益和干扰正常经营的违法违规行为。三是在融资、信用担保、信息咨询、科技服务、法律保护等方面多为农民创业提供优良服务，搭建一个更加优越的服务平台。由于政府掌握的信息全面，并且也有责任引导农民创业致富，在区域功能定位的前提下，应通过产业发展规划，引导农民创业。有条件的地方，对农民工创业项目可进行必要的评估、指导和修正，使得农民工的创业项目更加可行。政府要对农民创业进行引导并提供配套服务，这样可以大大提高回乡农民工创业的成功率。

（六）法律保护体系。一是优先解决农民工回乡创业用地问题。要在坚持执行国家严格保护耕地和节约、集约利用土地的政策基础上，因地制宜、妥善解决农民工回乡创业用地问题。要依法保护农民工创业企业的土地承包权益，对其土地承包经营权的流转，要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占土地流转收益。二是要依法保护农民创业者合法私有财产，维护其创办实体的合法权益和收益。不得非法改变其创办实体的财产权属关系；不得干预其依法进行的生产经营活动。三是引导创业企业合法经营。要加强规范管理，引导创业者创办的企业或实体依法承担相应义务，坚持合法经营、照章纳税、诚实守信、公平竞争，遵守国家有关劳动用工、安全生产、环境保护、产品质量、财政金融等法律、法规，自觉维护国家利益和社会公共利益。