关于加强高校预算管理的思考

胡耀华

预算管理是高校财务管理工作的中心环节，是高校实施发展战略目标的重要手段，是学校经济活动正常运行的保证，预算管理的水平将直接影响到学校各项事业的顺利发展。本文结合高校的实际情况，针对目前高校预算管理中普遍存在的问题进行探讨并提出完善的建议。

一、目前高校预算管理中存在的问题

1.预算编报的内容不完整

随着高校办学规模的扩大，高校建设、发展需要与当前财力可能之间出现矛盾，高校建设性贷款应运而生，但其所体现的“负债经营”的管理理念与高校现行的“量入为出、收支平衡”预算编制总原则之间产生了冲突，负债产生的支出无法在预算中反映。另外，由于高等学校资金来源日益多元化，各院系、部门多渠道创收的收入和相应的支出，没有全部纳入预算，造成这部分资金游离于学校整体预算之外。

2.预算编制的方法不科学

预算编制是一个复杂、系统和严肃的工作。近年来尽管部门预算要求按照“零基法”编制，但受技术、人力等客观因素和利益驱动等主观因素的影响，目前相当一部分高校在预算分配上仍采用“基数加增长”的方法，形成了只增不减的“增量预算”。这种方法最大的弊端是保护了各院系和部门的既得利益，不合理、不科学的因素较多，加之有些部门在上报预算经费时，不能准确的反映实际情况，夸大申报数据，预算项目及内容没有尽可能地细化，这样不仅容易造成预算分配不公，预算监督不力，还会严重影响预算支出的效率，造成资源浪费。

3.预算的控制力度不够

预算管理程序不规范，预算管理制度执行不到位，预算缺乏权威性、严肃性。有的部门对预算执行重视不够，在编制预算中常常漏报、少报甚至不报项目，或在实际执行时盲目使用资金，需要使用资金时要求学校追加预算。有的预算执行者预算管理意识淡薄，认为即使不按预算执行也不会受到责任追究，预算执行随意性大，超支现象严重。有的项目在编制时缺乏科学论证，执行数与预算数偏离较大。这样极易造成预算的失控，又破坏预算的严肃性和有效性。同时预算监督机制不健全，事前监督不严，事中控制不力，事后审计监督因受多种因素的制约效果不佳。

4.缺乏预算管理考核机制

目前高校普遍缺乏有效的预算管理激励机制，绩优没有奖励，绩差也没有惩罚。预算执行情况考核制度不健全，预算责任和预算权力脱节。轻视成本核算，缺乏效益观念现象普通存在，造成资金利用率低。

二、完善高校预算管理的建议

1.实现预算编制的科学化和规范化

在预算编制的方法上，一是积极推行规范化的“零基预算”，依据机构人员编制情况、学生人数、当年的事业发展计划和工作任务，按照规定的支出标准或经确定的支出内容，从零开始每年确定一次。“零基预算”编制方法可以克服“增量预算”编制方法忽视调整以前年度支出基数中不合理因素的缺陷，可以使资金投放更加趋于合理，使预算安排同年度发展规划结合更为密切，有利于提高资金整体使用效益，有利于促进学校事业发展目标的实现。二是建立项目预算管理制度，强化预算审批程序的管理。对人员经费和正常运转经费以外的建设和发展经费实行项目管理制度，将大型修缮项目、图书采购、专项设备采购等纳入项目管理，采用滚动预算法。由建设单位根据学校事业发展规划审报立项，学校统一组织项目评审论证，对经评审批准立项的项目建立待建项目库，并按轻重缓急排序，作为预算安排的依据。每年调整预算时，可对以后几年的项目进行更新、完善，使专项建设目标与学校总体规划相适应。项目预算管理办法是对零基预算分配方法的补充和完善，可以优化支出结构，合理配置资源，提高预算编制的规划设计功能。

高校财务部门可以根据学校的总体目标，提出指导性预算。各部门要根据自身的长期和短期目标，拟定部门的预算计划。一方面预算编制要尊重部门的合理要求，发挥部门的主观能动性；另一方面也要认真考察部门项目的必要性、可实施性和时效性，保证资金向更有效的方向流动。另外，要对部门预算支出项目、支出标准充分细化，改变“一管就死、一放就乱”的局面，提高预算编制的质量和透明度，保证预算分配公平、公正、公开。

2.强化预算执行的刚性管理和约束力

高校的预算管理作为“决策未来、监控过程、关注结果”的重要措施，是一种与高校目标管理相适应，且涉及到各部门的权力和职责的责任安排，因此，应建立健全预算管理制度，强化各院系、部门负责人的预算管理意识，提高预算管理技能和管理水平；应建立责任预算指标体系，将责任层层分解、分级负责，形成以责权利为主要内容的分权制管理方式，将预算管理分解为各责任主体的责任预算；要采取有效措施增强预算执行力度，强化对预算的刚性管理，支出预算不得随便更改，应严格依据预算合理安排本单位的支出，建立“一笔帐”制度，严把支出关，对于重大项目经费支出，必须按规定的程序申请、报批，严格按照预算内容执行；要加强预算执行的全过程监控，建立一套自上而下的预算执行信息传递与反馈网络，财务部门应严格控制支出项目，及时掌握、检查、分析预算收支情况，一旦发现超预算或无预算用款现象，立刻提出预警或禁止信息，有效地控制预算执行；要完善预算调整制度，预算一经确定批准，原则上不得随意调整和追加预算，遇特殊情况需要对预算进行调整时，必须按规定程序审批，在学校经费允许的情况下方可作为追加预算处理，而且这种调整只能是必要的微调，不是经常性的大幅度调整，要增强预算的约束力。

3.建立预算绩效考核和奖惩制度

预算管理作为高校财务管理的中心内容，管理效果要通过预算执行情况分析来反映，对预算管理应建立追踪问效制度，加强预算分析的绩效考核功能，通过对预算项目实施的跟踪评价，来反映预算资金的使用效益和投入产出效果，树立绩效意识，优化支出结构。同时应实施激励与约束机制，强化二级部门预算责任意识，将各级经济责任和财经工作实绩的考核纳入干部考核之中，使其制度化，真正做到责权利相结合。要制定配套的奖惩措施，对预算执行情况良好的院系、部门，在考核时给予一定的奖励；对违背预算管理规定或预算执行差的院系、部门，则给予相应的处罚，或在下年度该部门的预算指标中扣除一定的额度。通过考核与奖惩相结合，维护预算的严肃性和有效性，充分调动各方面预算管理的积极性，不断提高资金使用效益。

4.在预算编制中增加对学校债务预算的附注说明

随着高等学校办学规模的扩大，高校的银行贷款金额达到了空前的数额，由此而引发的财务风险逐渐显现。各级政府高度重视高校的基建债务清理和化解工作，相继出台了一系列控制政策并划拔化债专项资金。但要从根本上控制和防范高校贷款风险，高校应建立科学有效的高校债务管理机制和科学决策、预警、报告机制，将高校债务收支纳入预算管理范围之内，在预算中体现债务预算的内容，揭示债务给学校财务带来的偿付压力以及学校本身的承受能力，及时、准确、全面地反映高校债务资金的使用情况，更加有利于学校资金的统一调度和管理。