关于日本农业政策性金融的若干研究

张 虎

农业是国民经济的基础，对一国的经济社会发展起着决定性作用。长期以来，农业在各国国内生产总值中所占份额虽然在逐渐减少，但其作为国民经济中最基本的物质生产部门，在为工业生产提供主要原材料及解决就业等方面，依然发挥着重要作用。在工业和其他产业的冲击下，农业已成为弱势产业。在此背景下，世界各国都对农业提供各种各样的支持政策，以促进其发展。其中，金融支持在农业支持政策中占据着重要地位，而政策性金融在金融支持手段中占一定的比重。

中国的农业政策性金融业务主要由成立于1994年的中国农业发展银行负责运营。设立16年以来，该行的职能多次调整，业务不断萎缩，支农职能弱化，其生存和发展面临着严重问题，与当前农业和农村经济发展对农村金融的要求存在较大的差距，不能适应社会主义新农村建设的需要。因此，中国农业政策性金融的发展及农业发展银行的功能有必要重新加以规划及定位。

经济发达的日本已形成了较成熟的农业政策性金融体系，在其农业发展中发挥了重要作用。本文将对日本农业政策性金融的特点进行分析及总结。

一、农业政策性金融机构——日本政策金融公库农林水产事业部

日本农村金融体系主要包括合作性金融（农协金融）和政策性金融两部分，其中民间合作性质的农协金融占主体地位，政府的农业政策性金融是其重要的补充。日本农业政策性金融，也可称为日本农业制度金融。是在日本政府的支持下，以国家信用为基础，严格按照相关法规限定的业务范围、经营对象，以优惠的存贷利率或条件，支持日本农业发展的一种金融活动。

1953年，日本政府根据《农林渔业金融公库法》，全额出资设立了由农林水产省和财务省共同管理的农林渔业金融公库这一农业政策性金融机构。当时设立的目的可以理解为：通过向农业提供充足的资金，以促进农业发展。后该机构根据新发布的《日本政策金融公库法》，在2008年10月1日，和国民生活金融公库、中小企业金库公库、国际协力银行（国际金融业务）以及冲绳振兴开发金融公库（将于2012年后实施兼并）合并为日本政策金融公库。原农林渔业金融公库的业务由日本政策金融公库（农林渔业事业部）继续承担。

截至2008年3月，日本各类金融机构对农业领域的贷款余额为20.1万亿日元。其中，农协系统金融机构的贷款为17.9万亿日元，占农业领域贷款总额的89%；日本政策金融公库农林水产事业部（原农林渔业金融公库）的贷款为1.5万亿日元，占农业领域贷款总额的7%；其它民间机构的贷款为0.6万亿日元，占农业领域贷款总额的3%。日本政策金融公库农林水产事业部的主要业务种类有：强化经营基础资金；推进机构改善资金；综合设施资金；取得农地资金；巩固自农资金；共同利用资金；土地改良资金；其他资金等。截至2008年3月末，公库贷款余额中，农业占51%；林业占29%；食品产业占18%；渔业占2%。

二战后，日本农业迅速发展，在较短的时期内实现了以土地改良、良种化、化学化和机械化为特征的农业现代化。在此过程中，日本政策金融公库提供的长期资金，有力的支持了日本农业基础设施建设和农业结构的合理调整。

二、日本农业政策性金融机构的主要特点

1.贷款支持范围广

日本政策金融公库农林水产事业部提供的贷款业务为农业生产经营者提供了全方位的融资支持。如：为改善农业用地、保障农业用地面积及其使用权、购买农用机具、建造农用设施、栽培果树及花木、购入家畜及安定农业经营现状等贷款；为植树造林、建设和改善林中道路、保障林业用地、购买林业机具、建造菌类生产设施及安定林业经营现状等贷款；渔港的改修、渔船的建造、渔机具的购置及渔业经营现状的安定等贷款；为建造农林水产品的加工设施、建造产地流通设施、整顿完备批发市场以及开发农林水产品的新用途等贷款；涉及日本粮食安全战略的重点贷款；农业基础设施建设、与农业资源开发相关的现代农业建设、与农村生态环境治理相结合的贷款；促进农产品出口等相关贷款等。

贷款总量自组建后不断增长。以农业专项贷款为例，1963年的贷款余额为603亿日元，1980年增长为4679亿日元，达到历史最高峰。上世纪八十年代以后，由于日本农业总投资大幅度下降，也影响到日本农业政策贷款业务的开展。如，2008年贷款余额约为1785亿日元。

2.资金充足，来源以政府的邮政储蓄资金为主

2001年以前，日本政策金融公库农林水产事业部资金来源渠道以日本邮政储蓄资金为主。日本邮政储蓄以其庞大的邮局网络为依托，相对商业银行较为优惠的利率，吸收了大量的资金，保证了日本农业政策性金融的资金来源。2002年以后，随着日本邮政民营化改革的开始，养老金和日本政府财政投资债等也开始为日本农业政策性金融提供部分资金。

3.信贷质量较高，信贷风险防范机制健全

日本政策金融公库农林水产事业部在信贷运作与管理机制方面，积累了许多值得借鉴的做法。如，针对贷款从申请到归还和催收的整个过程，都定有严密的具体步骤。在做出贷款决策前，信贷管理部门必须反复核查贷款的程序及有关规章的执行情况，及时发现被漏掉的步骤和不符合规章的操作。在受理贷款申请、客户调查、信贷分析、贷款回收、信贷审批等环节实行审贷分离。

4.组织层次简练，有效降低运营成本

2008年，日本农林渔业金融公库设有总行、22个分行、922名工作人员。相关贷款业务主要委托各地的商业银行和农协金融机构代为办理。简练的组织结构使得所有者约束强化，管理效率提高，大幅度减少了行政管理费用开支，有效降到了银行经营成本。

5.立法保障日本农业政策性金融机构的正常运作

《农林渔业金融公库法》是日本农林渔业金融公库建立和运作的法律基础。该法对农林渔业金融公库的法律地位、目标、业务范围、组织形式和发展战略等都做了详细的表述。该法的实施促进了日本农业政策性金融的持续健康发展。

三、对完善中国农业政策性金融的启示

1.制定相关法律保障中国农业发展银行支农服务

出台《中国农业发展银行法》是必要的。对中国农业发展银行予以专门立法，是规范该行内部运行机制和处理其外部关系的基础，是保障该行有效运行的必要条件。农业政策性法律立法的滞后，严重制约了中国农业发展银行的发展，也必然影响国家农村金融体系的构建。当前，存在中国农业发展银行受政府干预过多、约束过强、政策性风险较大等情况。贷款投放方向、贷款数量、贷款期限、贷款利率等受到了严格的管制。《中国农业发展银行法》应尽快纳入立法规划。通过法律来明确中国农业发展银行的法律地位、组织机制、权利、义务、经营范围、融资方式、监管体制等，促使农发行走上规范化、程序化、法制化的轨道，保证农业政策性投入，支持弱质农业的发展，早日成为建设社会主义新农村的现代农业政策性银行。

2.积极拓宽业务范围

积极贯彻国家建设新农村的号召，在立足于原有基本业务的基础上，进一步开办多种新业务，拓宽业务范围。当前，农业发展银行的业务范围局限于农业流通环节，十分狭窄，甚至被称为“粮食收购银行”，完全不能满足建设新农村的需要。农发行应当把业务范围扩展到农业生产的各个方面，新的贷款业务应以农业生产经营的各个环节为重点。同时，也应关注农业基础设施建设、医疗保障、文化教育、农村中小企业的生产经营等方面的资金需要。形成凡是涉农的项目，农业发展银行都可以为之提供融资服务。这既是支持新农村建设的需要，也是农业发展银行今后业务发展的方向。

3.健全风险防范机制

风险防范机制的建设对于任何性质的金融机构来说，都是重要的。因为它关系到金融机构的持续、稳定运营。随着中国农业发展银行业务范围的扩大，需要通过健全信贷风险防范机制。首先，建立科学的风险评估体系和信贷质量评价制度，制定管理办法，明确责任，强化信贷风险监督、评估、预测和处理；其次，建立信贷风险责任追究机制，进一步完善贷款调查评估、审查审批和贷后管理责任制；最后，建立内部约束机制，完善审、贷、查分离的内控体系，强化对内部各环节的监督，规范业务经营活动的开展。

4.完善银行治理结构

建立良好的公司治理结构是提高农业发展银行运营质量的关键环节之一，也关系到农业发展银行竞争力的提高。农业发展银行需要和其他国有商业银行一样，从本行实际出发，把完善公司治理作为增强竞争力的基础工程，进一步健全公司治理架构，从战略、组织、流程、制度、机制、信息等各个方面、全方位推进公司治理机制建设，加强公司治理制度建设、信息披露等管理，大力推进改革发展战略的实施，继续推进企业社会责任和公司文化建设，建立以“产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学”为基本特征的现代金融企业制度。

四、结语

农业政策性金融是农业商业性金融的重要、必要的补充。走向健全发达的农村商业化金融体系，是市场经济所要求的必然。但商业性农村金融追逐高利润和低风险，又将导致低利润与高风险的项目无法获得资金投入，特别是社会效益较高而又缺少直接利润的项目更是很难获得资金支持，进而对农业的发展产生不利影响，甚至会影响到新农村建设战略目标的顺利实现。改变这一状况的根本办法，就是要依靠农业政策性金融进行补充，解决市场失灵现象。重新构建新的中国农业政策性金融具有重大意义，有必要从长远角度出发，合理规划农业政策性金融发展的方向，不断完善农业政策性金融体系，增强农业政策性金融机构的作用。