索马里海盗问题的政治经济分析

薛 力

关于舰队护航及抓捕索马里海盗的报道从未停歇过。本文透过纷繁复杂的表象，对索马里海盗问题进行深入的政治经济分析。

索马里海盗活动已经演化为一个相当成熟的产业

数量急剧上升，活动区域明显扩大

全球海盗活动有9个热点区域。2007年开始，关于索马里海盗活动的案件明显增加。表1显示，东非海域海盗活动在2007年达到60件，2008年上升到134件。2009年为222件，几乎每年翻一番。如果加上印度洋与阿拉伯海的案件(很大可能由索马里海盗作案)，则这3年分别达到107件，161件与251件，分别占全球的37.94％，52.61％与61.82％。

索马里海盗活动受季风影响比较明显

每年5月到9月，索马里沿海盛行西南季风。西南季风具有突发性并伴有强烈的雷阵雨，这期间海浪较高，而索马里寒流向北流动，这些都不利于索马里海盗活动，因此这几个月海盗较少“出海作业”，而在相对狭小而且半封闭的亚丁湾，西南季风对海盗活动的影响较小，海盗们倾向于“常年作业”。

敢于选择“值钱”的大中轮船作案

与其他地区的海盗不同，索马里海盗基于自身的装备与专业化程度，敢于选择大中型轮船下手，以便获得更多的赎金。2008年11月15日劫持沙特阿拉伯货物价值高达1亿美元的超级油轮“天狼星”号，2007年9月29日，在亚丁湾劫持了乌克兰军火船“费娜”号。

通常“谋财不害命”而且“索取有度”

与其他地区相比，“谋财不害命而目索取有度”构成索马里海盗活动的一大特征，除非船东与保险公司延迟或拒绝支付赎金。索马里海盗活动已经演化为一个相当成熟的产业，除了实力强大的团伙外，很多案件的发生是基于股份制的分工合作体系，有投资人、谈判人、各种设备购买人、出海作业人等明确的分工。2008年，索马里海盗每劫一艘船平均可以获得100万到200万美元的赎金。这些对于货主与轮船公司来说，大体上是“可接受”的。

很难让国际社会尤其是主要海上强国全力解决索马里海盗问题

在这个全球化的时代，国家依然是国际体系的主要行为体。国家通常是依据自身的利益行事。按照重要性排序，国家利益可以分为核心利益、重要利益、一般利益与次要利益。按照不同方面可以分为政治利益、军事利益、经济利益与文化利益等。核心利益是指关系到一个国家存亡的利益；重要利益是指那些虽然不会影响国家生存，但对国家具有重大影响的利益；一般利益是指对国家在相对安全的环境下所追求的利益；次要利益指对国家影响很小的利益。用这两个方面来衡量索马里海盗活动的影响，就比较容易理解国际社会与主要国家的应对。

索马里海盗所造成的影响，可从经济、政治与军事几个方面来看。

经济上，索马里海盗2008年共获得1.2亿美元，2009年1.3亿美元，也就是说，在过去两年里，索马里海盗获得的赎金大约为2.5亿美元。这即使发生在一个国家身上，也是属于次要利益。实际上，连大幅度调整航线都不被多数轮船公司与货主考虑，这说明实际上货主与轮船公司认为损失在其可承受的范围；军事上，索马里海盗并没有阻断亚丁湾的航行，主要是促使经过东非海域的轮船把航线向东调整，这些对有关国家军事利益造成的损害非常有限，仅仅是触及这些国家的次要国家利益；政治上，索马里海盗活动通过全球媒体的广泛报道产生了广泛的影响，但在支付赎金的情况下，通常没有危及公民的生命。主要是影响各大国的国际政治声誉，以及对国际安全与秩序负有主要责任的以联合国为代表的国际组织。但这些损害是负公共产品(public bad)，分担到每个国家身上的有限，况且也不是一国所能独立解决的。因此，其重要性从一般利益下降到次要利益，相应地，解决的责任主要落在国际组织身上，通过国际协议后有关国家配合之行动成了现实途径。总之，索马里海盗活动虽然引起广泛的注意，但后果还不够严重，仅仅损害到有关国家的次要利益与部分一般利益，因此，很难让国际社会尤其是主要海上强国全力解决索马里海盗问题。

中国目前在国际上的地位属于“有全球影响的地区大国”，综合实力与军事实力还不足以对非洲海盗活动产生重大的影响，加上没有触及中国的核心利益与重要利益，因此，即使国家声誉上受到一定的损害，也只能依据一般利益受损的前提进行应对，主要是配合执行联合国安理会的相关决议。

经济方面，以2008年、2009年与2010年第1季度为例，中国每天经过亚丁湾的船只为3到4艘，每年1500艘左右。根据国际海事局年报，按照注册地统计，2008年全球范围内遭遇海盗袭击的中国籍船只20艘(包括香港14艘，台湾1艘)，2009年为25艘(其中香港21艘，台湾2艘)。另外，2010年第1季度为4艘(均属于台湾省)。综合国际海事组织与国际海事局报告中对遇袭船只的描述，2008年在东非与印度洋海域遇袭的中国籍船只至少有11艘。2008年以来，共有6艘中国船只被索马里海盗劫持。一般来说，上述中国轮船支付的赎金不会超过天狼星号油轮的350万美元。也就是说，上述6艘船付出的赎金不会超过2100万美元左右。这在国家经济利益的天平上只能属于次要利益。考虑到许多中国船只挂其他国家的方便旗，可把这个数字翻一番达到4200万美元。

症状在海上，要子在陆地

对于索马里海盗活动急剧增加所造成的全球性影响，国际社会反应强烈。但索马里海盗问题，症状在海上，根子则在陆地上。要有效治理这个问题，必须在索马里建立有效的政府。这显然不是短期内可以实现的目标，索马里过渡联邦政府(TNG)甚至无法完全控制首都的局势。因此，国际组织与有关国家采取不同措施予以应对。

联合国安理会的主要使命就是维护世界和平与安全，因此，对这个问题给予了高度的关注。除了2006年底的1725号决议外，从2008年起，又先后通过了第1814号、1816号、第1838号、第1844号、第1846号和第1851号决议。尤其是2008年12月16日由安理会一致通过的第1851号决议，号召各国采取行动应对索马里海盗，除了海上的打击行动，还可以考虑陆上的行动。国际海事组织与国际海事局则提醒过往亚丁湾与东非海域的商船加强警戒，并尽量远离索马里东部海岸线航行，建议的航线距离索马里东海岸的距离起先为200海里，后来调整为600海里，但在塞舌尔群岛东北也发现有-索马里海盗活动后，上述距离对于轮船的意义已经弱化。

国际海事组织与国际海事局则为反海盗行动提供信息与技术支持。通过自己的各种报告分析统计海盗活动重点区域、案件数量、盗抢的方式等，开通24小时海盗举报热线与邮箱，提供防止海盗袭击的技术手段等。国际海事局还建议各国商船与海军注意海盗的母船(mother vessel)，认为那些离海岸600海里以上的索马

里渔船很可能是海盗母船，因为索马里渔业落后，到这么远的海域进行捕捞很不经济。

鉴于索马里海盗活动所造成的广泛影响，以及对自身利益的关切，一些国家与区域组织也依据国际法与双边关系采取了一些应对措施。如在扶持过渡联邦政府的同时支持一些地方政权，如北部“索马里兰共和国”与东北部“索马里蓬特共和国”，以求首先稳定局部地区的形势。

各国的应对方案中，影响最大的可能是舰队护航。根据联合国安理会的决议，欧盟、北约、俄罗斯、伊朗、日本、韩国、马来西亚、中国等20多个国家先后向索马里海盗活动频繁的海域派出了近20只护航舰队，在索马里海域进行护航任务的军舰总数已经超过40艘。

这些舰队主要护航区域为亚丁湾，少数舰队巡航于阿拉伯海与东非海域，对护航军舰来说，最大的挑战是如何处置已经登上商船的海盗。对于已经完全控制了商船的海盗，各国舰队为了避免伤及船员，通常的做法是跟踪被劫船只，包括监视停泊在海盗基地的被劫船只。只有在确认不会伤及船员的情况下，军舰才会对海盗开火并逮捕海盗。美国、丹麦、俄罗斯等国海军都有成功营救被劫船只与人员的成功案例。如2009年4月美国海军的海豹突击队击毙3名海盗救出菲利普斯船长。又比如，2010年2月，一艘挂安提瓜和巴布达国旗的轮船被索马里海盗截获，丹麦特种部队冲上货船，救出了25名船员。但这些案例不具有普遍意义。以俄罗斯海军救助莫斯科大学号油轮为例，俄罗斯一贯以强硬手段对付恐怖活动，但这次也是在确信船员全部躲入专门的安全室后才对海盗发动进攻。丹麦海军所救的25名船员同样是躲在一间密室中。美国海豹突击队狙击手则是在大约24米的距离内点射击毙头和肩膀露出救生艇的海盗，当时双方谈判破裂，现场海军指挥官认为海盗有敌对意图。

对于逮捕的索马里海盗如何处置也是各国面临的一个难题，交给索马里过渡联邦政府似乎不是很好的选择，带回国内处置不是普遍可行的做法。上述案例中美国就把第四名海盗带回国内依法处置。但有些国家没有针对海盗的专门法律条款，对不在本国海域作案、作案对象不是本国船只的海盗尤其不好处理。加拿大、荷兰军舰都有过抓到索马里海盗后又放走的例子。俄罗斯在逮捕那些索马里海盗后又予以放走可能部分与此有关。好在也门与肯尼亚政府都已经同意在本国起诉那些海盗。

从统计数据上看，索马里海盗活动并没有因此而有所收敛，报告的案件数还在快速上升。因此，有人怀疑护航根本没用。对此，笔者的评价是：各国海军的护航确实有效果，但效果还不够显著。从统计数据看，海盗劫持的成功率从2007年的60％降到2009年初的25％。但也应该承认，多国派出舰队进行护航仅仅是治标之举。高度专业化的索马里海盗“作业”非常迅速，索马里海盗2008年11月抢劫世界第二大油轮“天狼星号”只用了16分钟。海盗头子阿卜杜拉·哈桑也承认，他作案通常只要15分钟。这意味着很难在广阔的印度洋布置足够的军舰来防止海盗袭击，因此，许多轮船公司雇佣私人保安公司进行随船武装护卫。但这又会引发新的问题。

中国很清楚索马里海盗问题的根子在岸上，但对日益严重的海盗袭击行为，中国不能不做出适当的反应。中国现有的应对包括两个方面：多边框架下的措施与双边框架下的措施。包括参与联合国安理会相关决议的制定、派遣护航舰队、支持过渡联邦政府等。迄今为止，中国已经派出5批舰队到亚丁湾护航。在亚丁湾地区，先后为2000艘以上的船只护航，其中一半以上不是中国船只。除了护航外，还参与护送被释放后的天裕8号，以及救助德新海号等。相比之下，中国舰队的护航行动相对克制，美、英、法、俄、印等国海军都曾经对索马里海盗开火，但中国舰队目前主要是用信号弹、震爆弹等驱逐海盗。