舆论监督的异化及其矫正

2010-07-12束锦

唯实 2010年4期

关键词：舆论监督舆论权力

束锦

(江苏省社会科学院政治学研究所,江苏南京 210013)

舆论监督的异化及其矫正

束锦

(江苏省社会科学院政治学研究所,江苏南京 210013)

存在公共权力的地方就有对公共权力的监督,舆论监督就是监督公共权力的一种重要方式。继报刊、电视等传统媒体后,网络成为舆论监督的重要载体,在彰显其自身优势的同时,也放大了舆论监督异化的倾向。正确划分舆论监督的边界,需将其纳入有序政治参与的框架,但又要防止打着“监督舆论”的旗号行扼杀舆论监督之实的倾向。

舆论监督;网络监督;政治参与

一、公共权力及公职人员应当受到舆论监督

监督权是政治学语境中的一个重要词汇,指公民有监督国家机关及其工作人员公务活动的权利。监督权受到重视并得以实现,缘于公共权力的非公共运用倾向。孟德斯鸠对此有着经典的论述:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[1]任何国家的政治权力从实际运作的意义上来说都是掌握在少数人即国家公职人员手里,而任何公职人员都有自身相对独立的利益,这就存在着从私利出发滥用公权、滋生腐败的可能。在马克思主义立场来看,只有人民群众实现了对权力的监督,才能达到对权力真正有效制约。早在总结巴黎公社政权建设的历史经验时,马克思和恩格斯就阐述了权力监督的意义,认为人民群众掌握监督权是实现当家作主的保证之一。在《法兰西内战》中,马克思指出,巴黎公社“彻底清除了国家等级制,以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们,以真正的责任制来代替虚伪的责任制,因为这些勤务员总是在公众监督之下进行工作的”[2]。

政治监督也正是民主政治的本质特征之一。在民主政治条件下,按照主权在民的原则,人民将政治权力赋予国家机关及其公职人员,是一种权力的委托而非灭失,因此人民始终应当掌握对国家机关的最后控制权,这在制度上就表现为政治监督制度。我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,政治监督是政治体制的一个重要组成部分,主要有权力监督、司法监督、政党监督、舆论监督和党政机关内部监督等方式。其中,舆论监督是一种来自公众和媒体的社会性监督形式,传播快,范围广,影响大,震慑力强,具有其他监督形式不可替代的优势。

“知屋漏者在宇下,知政失者在草野”。执政党历来高度重视包括舆论监督在内的人民群众监督。早在延安时期,毛泽东在回答民主人士黄炎培的提问时就说:“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[3]改革开放后,邓小平也多次指出了人民群众监督的重要性,他指出:“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分。”[4]江泽民在1996年1月26日中央纪委第六次全体会议上进一步指出:“拓宽监督渠道,充分发挥人民群众监督的作用。我们党是代表全国人民根本利益的马克思主义政党,是立党为公、执政为民的党,是勇于坚持真理、纠正错误的党。我们始终相信和依靠群众,不仅不拒绝来自人民群众的监督,而且真诚欢迎各方面的意见和批评。”以胡锦涛为总书记的党中央不断地探索如何更好地接受人民群众的监督,真正做到立党为公、执政为民。胡锦涛在党的十七大报告中强调,要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”[5]29。“落实党内监督条例,加强民主监督,发挥好舆论监督作用,增强监督合力和实效”[5]33。这也是从 1987年党的十三大开始,“舆论监督”连续第五次出现在党的全国代表大会的报告中。党和政府对舆论监督的重视和论述是我国国家机关及公职人员应当受到舆论监督的重要依据。

二、舆论监督的发展及其异化倾向

舆论监督通常被学界认为是公民或媒体从业人员通过一定的媒介手段对国家机关、公职人员及与公共利益相关的事件表达意见并进行批评、监督与建议的一种社会现象。一般而言,舆论监督需要有媒介作为载体,主要的媒介有报刊、广播、电视和网络。被称为美国现代新闻之父的普利策就曾说过,“罪恶、卑鄙和腐败最害怕的就是报纸,因为任何法律、伦理和规章制度都无法与报纸相比。”可以说,舆论监督是让“权力在阳光下运行”、防止公共权力被滥用的最为有效的途径之一。

在我国,舆论监督是人民实现民主权利的基本手段之一。我国《宪法》第35条、第41条对舆论监督权进行了肯定,舆论监督的权利是宪法精神之基本要求,保障舆论监督权对于维护人民的民主权利具有重要意义。正因为如此,有学者指出,“如果说,把‘以权力制约权力’看成是现代法治国家自治的一种法治信条的话,那么,‘以公众舆论去监督权力,制约权力’,则可看成是现代社会文明中公民用民主理念彰显的一面旗帜。”[6]自从党的十三大报告第一次提出“要通过各种现代化的新闻和宣传工具,增加政务和党务活动的报道,发挥舆论监督的作用”以来,舆论监督受到党政部门和社会各界的高度重视,舆论监督的外部环境不断优化,人民群众通过新闻媒体进行监督的意识明显增强。舆论监督渠道进一步畅通的同时,舆论监督的方式和手段也不断得到改进。舆论监督的深度和广度进一步拓展,新闻报道、新闻调查、观众热线、网上论坛等多种舆论监督方式相结合的舆论监督体系初步形成。

随着舆论监督外部环境的不断成长,舆论监督发挥着越来越重要作用。反腐倡廉是舆论监督的一个重要功能。媒体及时传递信息、反映公众舆论,能够时刻监督公共权力的运作状况。通过人民群众的检举和举报或者新闻记者的调查,能够将不正之风和腐败现象报道出来,引起公众的关注、谴责和各级领导的重视,以利于有关部门及时采取措施,遏制局部腐败事件的蔓延。舆论监督的另一个重要功能是为决策者做出或修正决策提供信息。新闻媒体通过批评性报道等方式及时报道、反映问题,以引起公共部门的注意,起到社会调节作用;而决策层可以透过它看到政策实施过程中出现的问题,从而有利于正确决策的形成或者纠正错误的决策。舆论监督还起到社会安全阀的作用。媒体通过报道能将社会中的反面问题及时公开出来、将各种焦点问题反映出来并通过正确的引导缓和社会的摩擦和矛盾,为问题的最终解决提供信息沟通和舆论基础,从而使问题的解决更加秩序化。

当前,网络成为舆论监督的新载体,在众多舆论监督事件中成为主阵地。目前我国网民数量已达3亿,互联网已成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道。胡锦涛总书记2008年6月在人民网与网友的在线交流,被广大网民称为“我国网络政治参与时代的标志性事件”。2009年2月温家宝总理在“两会”期间通过中国政府网与新华网又与网友在线交流,再一次引起了海内外的高度关注。近几年来,不少舆论监督是从网上发起的,甚至是网络主导的。

网络舆论监督的主要形式有:新闻评论、论坛(BBS)、博客、舆论监督专门网站和网络民意调查等等。网络舆论监督与传统新闻媒体在载体和技术上的不同,也决定两者在舆论监督的特点和方式上有很大差异。首先,传统媒介由于制作、版面和时段等限制,并不能满足公众舆论监督对于“量”的需求。而网络的海量存储空间打破了传统媒体的限制,使普通受众,包括弱势群体、边缘群体的声音都有了传播的可能。其次,实现了舆论的多元化表达。社会公众由于价值观念、所处地位、心理因素、学识学历等差异,对于同一个事件发表的意见是多元的。但传统媒体在整合过程中,往往会对舆论进行一定的“梳理”和“统一”,而在网络空间中,各种意见可以不受限制的互相交流,这样就有利于听到不同群体的声音。同时,网络空间的特殊性,最大程度地削减了公众的“不安全感”,使得他们参与舆论监督的积极性得到提高,并逐渐培养出自由思考和独立发言的习惯。

网络技术是一把双刃剑,在提高舆论监督参与面、提升舆论监督功能的同时,也放大了舆论监督的异化倾向。首先,网络监督的主体构成受到网络技术的限制。网络舆论监督并不能真正消除舆论监督主体的不平等,拥有信息时代工具的人以及那些未曾拥有者之间存在网络话语权的巨大差距,其实质就是一种因信息落差引起的知识分隔和贫富分化。其次,网络监督中虚假信息和非理性的情绪宣泄充斥,存在着公民非理性政治参与的可能,阻碍了真实信息的交换和传播。网络的虚拟环境和匿名传播在安全、自由发言的同时也使得带有欺骗、随意、愚弄心态的发言在网络大肆传播。由于缺乏理性和自律,一些毫无意义或者偏激、错误的言论侵袭着网络空间,而这种基于虚假信息和谣言产生的网络舆论进而又在更广的范围传播,严重干扰了人们对监督客体的客观评价和判断。

舆论监督的异化倾向在网络舆论监督中的极端表现为“网络暴政”。网络空间中一些网民把自己情绪化的见解或者“一面之词”发布到博客或论坛中,其中不乏煽动性语言,很容易“感染”大量读者,从而形成一股“舆论旋风”,给决策者带来很大压力,并影响有关事件的正常处理。这种“网络暴政”会剥夺不同意见者正常发表意见的权利甚至对其进行人身伤害,严重侵犯个体权利和个体利益。这时候网络异见者不是均势的,拥有众多支持者的一方占有话语主导权,任其蔓延发展则有可能成为“网络暴力”。“人肉搜索”就是这一网络暴力现象的一种,它通过互联网搜索到有关持异议者或者事件当事人的私人信息,甚至将其家人的信息也一并网上公布,这无疑严重侵犯了当事人及其家人的基本权利。究其原因,主要是因为我国公民舆论监督的传统方式成本过高且有诸多限制,这种“瓶颈”状态促使参与网络舆论监督的公民激增,但由于网络本身的缺陷使得舆论监督的异化倾向产生了“放大效应”。

三、舆论监督应成为有序政治参与

对政治参与的研究是伴随着20世纪上半期西方行为主义政治学的兴起而广泛传播开来的。它是政治关系中公民政治权利得以实现的重要方式,反映着公民在社会政治生活中的地位和作用,体现着民主政治关系的本质。就当前来看,我国公民的政治参与形式主要有:政治选举、政治结社、政治表达和基层自治等。其中政治表达是指公民通过大众传播工具、游行、集会、与政府领导人接触等合法途径,表达自己的利益和愿望,促使政府做出有利于自己的决策。[7]从政治参与的视野来看,舆论监督是政治表达的一种重要方式。

一般而言,公众通过媒体的舆论监督实现政治参与,不仅有利于政府合法性的巩固与提升,更利于维护社会的稳定与和谐。但是,政治参与的社会监督功能和稳定社会功能并不是没有条件的,它应当是建立在制度化水平之上的有序政治参与。正如亨廷顿所说:“任何政体的稳定都依赖于政治参与水平和政治制度化程度之间的关系。一个政治参与水平很低的社会,其政治制度化的程度可能会比政治参与水平较高的社会低得多。然而一个政治制度化和政治参与水平皆低的社会与政治制度化程度很高而政治参与水平更高的社会相比,前者会比后者更为稳定。正如我们所论证的那样,政治安定取决于制度化和参与的比例。要保持政治安定,就必须在政治参与发展的同时,一个社会政治制度的复杂性、自立性、适应性和凝聚性也必须随之提高。”[8]美国著名传播学者韦尔伯·施拉姆则指出:“如同国家发展的其他方面一样,大众传播媒介发展只有在适当的法律和制度范围内才会最合理、最有秩序地进行。”[9]因此,舆论监督理应在制度化的框架内进行,如若舆论监督失去了秩序,那么就很有可能发展为“舆论旋风”、“网络暴力”、“舆论暴政”,其功能、效果以及公信力都将大打折扣,甚至影响到社会的稳定。

“网络暴力”是舆论监督主体异化的表现,作为舆论监督载体的媒体也有异化的倾向。媒体异化的表现有很多,但集中表现为“媒体越权”和“媒体霸权”两个方面。一是媒体越权。作为公众参政、进行舆论监督的平台,媒体获得了公众参政权利的部分委托,媒体的舆论监督正是依赖此种权利而生的。但在市场经济条件下,有些媒体过于强化自身的利益诉求,完全超过了对公众舆论监督需求的重视,从事舆论监督的动机出了问题:不是为传播公共舆论、监督公共权力而从事舆论监督,而是为了凸显自身形象、谋求自身利益而从事舆论监督,极易造成“媒体越权”现象的产生。有些媒体看似重视公众,实则藐视公众。“重视公众,是重视公众的眼球;藐视公众,是藐视公众的权益。”[10]在自利性的促动下,更有一些媒体为追求发行量、收视率,对一些未经证实的事件进行报道,甚至歪曲公众提供的事实和信息、制造“爆炸性”新闻。也正是从这个意义上来说,存在一个舆论监督主体的辨别问题。由于公众进行舆论监督的主要工具是大众传媒,以至于很多情况下媒体被认为是舆论监督的主体,舆论监督变成了媒体监督。“二者的差别主要在于,舆论监督是自然存在的公众集合意见造成的某种效果,而传媒监督就不能不带有媒体自身的主观意图,以及媒体背后政治、经济势力对其的操纵。”[11]因此,真正意义上的舆论监督,应以公众为主体,只有当传媒代表了舆论,传媒才可以理直气壮地和公众一起被称为舆论监督的主体。

二是媒体霸权。从媒介本身来看,媒介并不存在权力问题。媒介只是公众使用的平台,但是谁掌握媒介、媒介为谁服务,就明显地存在一种权力配置关系。发生在当下中国传媒领域的“媒体执政”、“媒体审判”、“媒体霸权”等现象,已经折射出这个问题的存在:不少媒体在运用公众委托的权利之时,已经超出一定的边界,产生了攻击性和破坏性。如2009年发生的湖北巴东县“邓玉娇案”和浙江杭州“假胡斌事件”,一方面是传统媒体的大量报道,另一方面是网络旋风的推波助澜,导致舆论“一边倒”的倾向从而破坏了舆论监督的平衡性,影响了有关部门对事件本身的依法、公正处理。针对邓玉娇案的一审判决结果,不少学者就指出舆论和“民意”的情绪化表达,影响了司法机关独立、理性的判断,并不符合现代社会应有的法治精神。“避重就轻”、“只打苍蝇,不打老虎”也是媒体霸权中存在的比较普遍的现象,一些地区媒体总是选择级别比较低的单位、地区和个人作为监督对象,进行“选择性报道”。少数媒体和记者把舆论监督看作是纯粹赚钱的“产业”,把采访权和报道权当作自己手中的权力,动不动就以“曝光”相威胁。2008年9月山西临汾市洪洞县堤村乡干河村霍宝干河煤矿发生矿难,事故发生后矿方为瞒报,不得不以“订报费”、“资料费”、“宣传费”等方式贿赂有关媒体和记者,引发了所谓的“封口费”事件,这是“媒体霸权”的一个极端例证。

因此,在当前中国社会语境下,公众通过媒体进行舆论监督,实现真正有效的政治参与,就要消除其主体和载体的异化倾向,将舆论监督纳入有序政治参与的框架。从1987年党的十三大开始,“舆论监督”连续五次出现在党的报告中,同时也在各种党政部门的规范性文件中有所提及,使得舆论监督的制度化、有序化程度逐步提高。在2003年底党中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》中第三章第八节专门论述“舆论监督”,这是中共中央第一次将舆论监督列入党的法规之中加以规范化,其中第34条就明确指出,“新闻媒体应当坚持党性原则,遵守新闻纪律和职业道德,把握舆论监督的正确导向,注重舆论监督的社会效果。”2005年,中共中央办公厅印发《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》的通知,要求各级党委和政府支持新闻媒体正确开展舆论监督,并加强对舆论工作的领导,强化新闻媒体在舆论监督中的社会责任。此外,国务院积极推进政府信息公开,2008年5月1日,《中华人民共和国政府信息公开条例》施行,该条例对保障公民知情权,提升公众舆论监督的规范化起到了很大作用。

如何进一步完善舆论监督制度,规范这一政治参与行为的秩序,值得我们从公众、媒体、权力部门等几个维度来综合考量。但从根本来看,舆论监督需要从制度上来规范和保障。这一制度应基于如下原则的考虑,这就是要保障宪法赋予公民的舆论监督权利,保障新闻媒介的正当采访权、报道权、批评和评论权,同时又要依法限制滥用舆论监督的行为,参与舆论监督行为的人及新闻媒介应当受到法律的规范和社会公德的制约,以防止舆论监督的非制度化运用。笔者认为,这一制度至少需要包含以下几个方面内容以保证其公共性和正当性:一是舆论监督的对象应当是公共权力、公职人员或公共事务;二是公众的舆论必须是独立的、理性的,不受他人煽动;三是新闻传播媒介要有严格的自律制度恪守尊重事实、不偏听偏信的职业道德并坚持全面、公开、公正等原则;四是舆论监督只是一种公开批评的权利,并不具有强制力与惩罚性,舆论不能等同于法律,舆论不能成为“舆论审判”;五是公众及媒体进行舆论监督的正当行为必须受到法律保护,限制舆论监督或对舆论监督者进行阻挠、打击报复的行为应当受到法律的惩罚。

目前,我国《宪法》的有关规定为公众舆论监督参与国家政治生活提供了肯定性的法律依据。但由于没有明确的具有操作性的法律规范,在不同地区不同范围内,舆论监督行为受到不同对待也就成为一种普遍的现象,这取决于领导人的认知、监督主体的身份、被监督者的态度等等。因此,要使舆论监督得到真正的保障与规范,应当有具体的可操作性法律为准绳,有一套完备的舆论监督法律体系为保障。这一体系应当是从《宪法》到《刑法》、《民法》、《新闻法》,以及其他单项法律法规、司法解释等内容构成的一个完备的法律体系。其中,《新闻法》是一个重要的不可或缺的部分,当前我国关于新闻法律的基础框架已经形成,但专门的《新闻法》尚未出台,存在体系不健全、不具体,可操作性差等缺陷。正因为如此,不少专家和业内人士都呼吁国家有关部门要尽快制订《新闻法》,以保障和规范新闻媒体的舆论监督行为。在专门的法律出台之前,可以在一些具备条件的地方先试行新闻舆论监督条例,用以保障和规范新闻舆论监督的基本功能,并且在实践中总结经验教训,为将来制订全国性的法律规范提供借鉴。实际上,有些地方就已经走在观念创新和制度创新的前列,开始制订与之相关的法规,昆明市在采取多种措施保障舆论监督的同时就拟将规范舆论监督的有关条文写入地方性法规中。[12]

四、结语:舆论监督和“监督舆论”

存在舆论监督的地方就有反舆论监督,姑且称之为“监督舆论”。不少地方害怕舆论监督,认为公众舆论、新闻调查或媒体批评会“损害形象”、“给地方和领导脸上抹黑”、“影响稳定”,因而不惜动用各种手段,压制公众的舆论监督、阻挠媒体记者的采访调查,这在有些地方已经形成了一种很恶劣的风气。不少地方为防止记者调查,躲避舆论监督,花样五花八门。有的以“新闻发言人”来垄断舆论渠道:凡是记者采访,都要经过“新闻发言人”的首肯,按照“统一口径”进行报道,限制记者的自由采访权。有的以“假记者”为幌子,对记者的身份进行隐瞒、质疑,从根本上将记者从舆论监督事件中排除出去。有的则找关系、说人情,用关系和利益来“摆平”记者和新闻单位。有的则采取强硬态度,设置重重障碍,将公众和记者割裂开来,阻碍公众舆论的公开传播。早在2003年,由于出现了好几起记者被打事件而被公众称为“记者被打年”。2005年 6月,《中国经济时报》记者王克勤到当地调查河北定州绳油村“征地血案”情况时,被当地有关部门封锁在村庄里。最后,王克勤只能把笔记本电脑和相机藏在装满麸皮的麻袋里,和当地农民开着拖拉机扮成到邻县卖麸皮的农民,瞒过三道关卡才最终得以逃脱。而与此同时,另一些记者已经被当地有关部门扣押滞留。这种打着“监督舆论”的旗号对舆论监督进行不当限制的行为,是对公众舆论监督权利的粗暴干涉,不仅延误了化解社会矛盾的进程,而且严重影响了社会的稳定与和谐。监督舆论的同时防止矫枉过正,除了有待法律法规的完善外,也取决于党政部门、媒体和公众三方之间的智慧和张力。舆论监督与监督舆论这对矛盾将长期存在,但舆论监督的前景已经展现,这得益于国家领导人的明确态度,也得益于社会力量和新闻媒体的成长。

[1]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京:商务印书馆,1961:154.

[2]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集:第3卷[M].北京:人民出版社,1995:96.

[3]黄炎培.八十年来[M].北京:文史资料出版社, 1982:149.

[4]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1993:332.

[5]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社,2007.

[6]方延明.政治文明建设与公众舆论监督.江苏社会科学[J].2004(1).

[7]邓伟志,徐觉哉,沈永林.变革社会中的政治稳定[M].上海:上海人民出版社,1997:131-132.

[8]亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社,1988:79.

[9]施拉姆.大众传播媒介与社会发展[M].北京:华夏出版社,1990:240.

[10]李良荣.公共利益是中国传媒业立足之本.新闻记者[J].2007(8).

[11]陈力丹.论我国舆论监督的性质.新闻知识[J]. 2003(11).

[12]阻碍新闻监督可追究法律责任[N].人民日报. 2009-08-17,(10).