关于我国农村闲置宅基地的思考与建议

王露露，文 嫚

（华中师范大学经济学院，湖北 武汉 430079）

农村宅基地是指农村的农户用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。根据我国法律规定，每户只能拥有一处宅基地，并且宅基地属于国家和集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权，所以不得转让、出租或抵押[1]。

宅基地，是农村村民赖以生存的基本。但是由于农村土地流转的不规范和宅基地管理制度的缺失，如今很多宅基地都存在不合理利用的状况。例如，一户多宅现象泛滥，荒旧宅基地得不到合理利用，近郊空心村现象频现等问题。所以，协调利用农村闲置宅基地，在缓解城市化进程中的用地紧张状况上有一定的合理性。

1 农村宅基地使用中的问题

1.1 农村宅基地闲置，土地利用受限

据第二次全国农业普查资料显示，2006年末全国22108万农民中拥有2处住宅的有1421万户，占6.4%，拥有3处以上住宅的有77万户，占0.4%[2]，农村中一户多宅现象普遍存在。并且，随着工业化、城市化的加速发展，出现了农村人口的城市迁移。迁移之后，将各自的住房闲置，造成了大量的“空心村”，我国2亿亩宅基地中处于闲置状态有12%～15%[3]。根据我国现行的法律法规，农村宅基地只能在村集体内部流转，不允许对村集体以外的个人或集体开放。这样不仅使得闲置宅基地得不到合理利用，也减少了农民的财产性收入，造成了农村土地的资源浪费。

1.2 城乡土地矛盾突出，宅基地隐形交易频出

1.2.1 城市化加速，建设用地不足

近年来城市化进程速度的加快和政府“18亿亩耕地”政策的出台，各大城市都出现了建设用地不足的紧张局面，甚至也有很多城市把将来十年的建设用地指标透支完毕[4]。一二线城市的发展，吸引了大部分的农民工进城打工，这又加大了城市住房的需求，而这种供需矛盾的突出，也成为了城市房价不断飙高的重要因素。根据统计数据显示，武汉市2002年商品住宅销售面积为393.13万平方米，2004年为913.91万平方米，2007年为1021.15万平方米，每年的增幅达到了25%。2009年一月以来的房价也不断出现新高，11月的商品房住宅的均价达到了6000元/平方米。房价的不断拉高，又带来了土地市场上的新开发，土地开发的速度远远超过了城市土地总量的限制。城市中的人-地矛盾越来越突出，建设用地出现了严重的不足。

1.2.2 农村宅基地使用权流转隐形交易现象频繁

虽然国家相关法律严令禁止宅基地的非法流转，但是现实情况中依然存在大量的宅基地使用权流转的现象。城市化进程中的用地矛盾，为闲置宅基地流转创造了必要条件。农村宅基地大量闲置，大量的土地并未实现其存在的价值，这为宅基地的流转创造了可能条件。据调查显示，2004年湖北省农民人均收入中的财产性收入为16.91元，2005年为16.81元，2006年为25.91元，2007年为27.58元，虽然收入的绝对量在增长，但是占比和绝对量都很小，这说明每年农民从不动产投资中能得到的收益并没有多少。正是城乡土地矛盾的存在导致了农村宅基地使用权流转隐形交易出现。“小产权房”就是一个典型的例子。政府对农村宅基地的征用制度中农民所得的补偿收益份额少促使了农民为得到更多的收入转向私下交易。并且城市高房价，使得部分城市中低收入群体转向农村宅基地市场，但是由于国家法律的严格限制，这样的交易是不受法律的保护，所以当双方发生矛盾和纠纷时，很难界定各方的行为和保障农民的基本利益。

2 农村闲置宅基地使用权流转的理论探讨

理论上讲，只要宅基地利用在闲置状态和投资状态的边际收益相等，就能实现宅基地的最优配置。如果把宅基地在投资状态的边际收益看做是闲置状态的边际成本，把其在闲置状态的边际收益看作投资状态的边际成本，就可以用基本的边际收益和边际成本曲线图来表示宅基地在两种状态的最优配置。如图1所示，MR表示宅基地在闲置状态的边际收益，MC表示宅基地在闲置状态的边际成本，也就是投资状态的边际收益[5]。因为现今宅基地利用存在隐形交易，所以考虑宅基地流转合法化之后，投资状态的边际收益就会上升。如果只考虑MC，则最优的用于投资的宅基地数量为Q0；若考虑MC，则最优的用于投资的宅基地数量为Q*。由此判断，理论上闲置和投资分配的合理规模应该在Q*。

图1 宅基地投资最优数量

图2 土地价格和宅基投资

从图2中看，宅基地在理论上存在三种价格：P3是宅基地在合法流转情况下的市场均衡价格，P2是宅基地隐形交易下形成的市场均衡价格，P1（即O点）是在法律禁止宅基地流转情况下，宅基地的投资收益为零，理论上这造成了土地资源的绝对浪费。价格为P3时的宅基地投资数量Q3对应图1中的Q*，P2时的宅基地投资数量 Q2对应图1中的 Q0。将图1和图2结合起来分析，OQ2表示隐形交易情况下的投资收益，OQ3表示公开市场状态下的投资收益，即Q2Q3表示宅基地流转合法化后增加的收益。

因此，理论上只要闲置宅基地投资数量的规模保持在Q3上，用于投资的宅基地即宅基地的流转量才能最大限度的发挥效用，宅基地的资源利用也能达到最优状态。

3 我国农村闲置宅基地利用政策建议

3.1 明确宅基地产权，完善法制建设

我国法律规定宅基地的所有权是归村（乡、镇）集体所有，而使用权和收益权则是属于农民。农村闲置宅基地的流转必须首先界定农民和村集体在宅基地上拥有的产权，明确农民对宅基地所享有的用益物权。

宅基地的闲置往往是由于管理不当造成，所以首先应制定《农村宅基地使用权法》，规定农村宅基地的申请资格、使用权限和登记使用流程等条款。其次，对于手续完备、程序合法的宅基地流转行为，应当颁发相关的《集体土地使用证》和《房屋产权证》等文件证明[6]，使农民和村（乡、镇）集体以外的组织或个人进行交易后，所有权人对其在此处宅基地上所拥有的权利有明确的书面证明。最后，对与村（乡、镇）集体宅基地需流转为城市建设用地的部分，应当制定严格的《宅基地补偿制度》、《宅基地流转制度》等，规定集体与投资商协商时应签订的必要条款及权限界定、土地范围界定、利益分配等机制，并且对于失去宅基地的农民安置问题提供具体解决措施。

3.2 建立土地流转平台，规范宅基地流转程序

(1)加强农村宅基地管理工作。为促使宅基地流转的合法化，必须首先制定严格的宅基地管理制度，尤其是对于农村集体建设用地的管理。笔者认为可以通过加强村（乡、镇）集体组织干部的培训，以及配备相关的专业人员和监督人员，提高村（乡、镇）集体的办事能力，做好本村的宅基地管理资料的收集和整理工作。对于户籍制度已迁入城市而遗留下来的闲置宅基地应予以回收，以免造成土地资源的浪费。在集体建设用地流转时，更应该明确宅基地流转面积和位置，以及被迁宅基地的户数，严格控制农民将农用地私自转化为宅基地以获得更大的补偿收益。

(2)建立农村闲置宅基地交易平台。促进宅基地流转工作的合法化，一是要放宽非本村集体以外的有需要的组织和个人进入农村闲置宅基地交易市场，可以通过租用、转让等给审批程序获得本村宅基地，使居者有其屋。二是要对占用闲置宅基地实行有偿使用制度，并且规定一定年限和费用征收，以规范交易市场主体的行为。三是发挥村集体在闲置宅基地流转交易中的作用，可以积极开拓村集体组织的中介作用，完善政府机构在交易中的管理作用，保障农民的基本利益，为政府制定政策法规提供帮助。

(3)完善宅基地流转的收益分配制度。闲置宅基地的流转包括两个方面，农民个人交易和集体交易。我国城市土地增值收益分配的本质是权利的界定与分配。收益的分配是由收益主体间权利的分配决定的。有什么样的权利架构，权利的边界如何划分。就会有什么样的收益分配的模式[7]。对于农民个体与村集体以外的个人之间的交易，最重要的是明晰和强化农民在宅基地上拥有的物权，这样才能赋予农民在流转中的主体行为，提高农民在流转中的谈判地位和博弈能力。因此，在土地收益分配时，应当由宅基地使用权人获得地租收益，但必须同时规定宅基地的有偿使用年限，向村集体交纳一定的土地占用费。对于农村集体对外的土地交易，应当硬化农村集体经济组织所享有的土地所有权。通过开发农村的宅基地，比如建设农家乐或休闲山庄，来提高农村宅基地的利用效率和村集体的财产性收入，拓宽收入渠道。根据我国土地收益制度的初次分配和再分配，地租收益应由村集体获得，国家可以通过收缴一定的使用税或费用来投入到集体公共设施建设，以提高农民的福利，农民的收益应在土地增值收益的再分配中得以体现。

4 结语

宅基地不仅是农民的生存之基，也是提高农民资本性收入的一个重要途径。但国家现行法律对宅基地流转不予认同，不利于土地资源的优化配置，也是对农民财产性收益权一种的歧视。所以，合理规范农村宅基地流转市场，是协调城乡建设用地矛盾，缩小城乡差距，构建和谐社会的重大举措。但是，在流转市场中，必须严格界定农用地和集体建设用地的边界，提高市场透明度，用以保证我国耕地、林地等农用地的用地量，确保我国城乡土地利用的可持续发展。

[1]中华人民共和国国土资源部．关于加强农村宅基地管理的意见[Z],2004．

[2]汤浩，刘旦.我国农村宅基地使用权流转研究[J].农业经济，2009,(3).

[3]任小兴.所有权社会化下农村宅基地使用权流转的法律思考[J],农村经济，2009,(6):11-13.

[4]各大城市建设用地紧张成房产发展最大瓶颈，石家庄新闻网，http://www.66163.com/house/newsinfo.php?id=4993&lanmu=gnxw.

[5]李效顺，曲福田，郧文聚.中国建设用地增量失控配置分析[J],中国农村经济,2009,(4):1-3.

[6]陈士银，周飞，吴明发.论新农村建设与农村宅基地合理利用[J].安徽农业科学，2007,(14):4354-4356.

[7]张俊.我国城市土地增值收益分配理论与制度架构[J],安徽农业科学，2007,(35):11639-11654.